رای شماره ۶۰۴ مورخ ۱۳۸۹/۱۲/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
تاریخ: ۱۶ اسفند ۱۳۸۹
کلاسه پرونده: ۸۸/۳۱۶
شماره دادنامه: ۶۰۴
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: معاون وزیر راه و ترابری و رئیس سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۹۳۵ مورخ ۴/۹/۸۶، شماره ۱۹۷ مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۰ و شماره ۳۰۴ مورخ ۲/۵/۱۳۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردشکار: رئیس سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای به موجب نامه شماره ۷۱/۲۶۸۵۴ مورخ ۷/۳/۸۷، نقض رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۳۵ مورخ ۴/۹/۸۶ را خواستار و در تبیین خواسته اشعار داشته است که:
الف- شرح ماوقع (گردشکار)
۱- شورای اسلامی شهر اهواز در مورخ ۶/۱۱/۱۳۷۸ در بیست و ششمین جلسه علنی خود به شهرداری اهواز اجازه میدهد ۲% عوارض تحت عنوان عوارض حمل کالا اخذ نماید.
۲- ابهامات موجود در خصوص نحوه اخذ عوارض مزبور و مودی آن منتهی به تشکیل جلسه یکصدو دهم شورای مزبور در مورخ ۱۰/۱۰/۱۳۷۹ گردیده و در این جلسه مقرر میگردد «نحوه وصول عوارض بر حمل و نقل کالا به میزان ۲% کرایه حمل در بارنامههای صادره و از مبدا اهواز از طریق اداره کل حمل و نقل و پایانههای استان و توسط شرکتهای حمل و نقل با درج عوارض در بارنامههای صادره به نفع شهرداری اهواز وصول و به حساب اعلام شده توسط شهرداری واریز شود.»
۳- متعاقب اعتراض اداره کل حمل و نقل و پایانههای استان خوزستان نسبت به مصوبات غیر قانونی با ذکر اینکه شاکی و شرکتهای حمل و نقل در خصوص اجرای مصوبات یاد شده همکاری لازم را با شهرداری و شورای اسلامی شهر اهواز معمول نمایند، علیرغم وظیفه قانونی خویش از صدور رای امتناع مینماید.
۴- در این مقطع اعتراض اداره کل حمل و نقل و پایانههای استان خوزستان به کمیسیون موضوع ماده ۷۷ تقدیم و این کمیسیون نیز با صدور رای محیرالعقول مورخ ۹/۴/۸۵ با تغییر مفاد مصوبه، اداره کل حمل و نقل و پایانههای استان خوزستان را مودی پرداخت عوارض اعلام مینماید.
۵- سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای کشور به شرح موجود در پرونده کلاسه ۸۵/۲۹/۹۷۶ دیوان عدالت اداری شکوائیه خود را به هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقدیم نمود، لیکن این شکوائیه اشتباهاً به شعبه ۲۹ دیوان ارجاع و در مرحله بدوی منتهی به صدور دادنامه شماره ۱۰۹۹ مورخ ۴/۶/۸۵ دایر بر رد شکایت این سازمان میگردد.
۶- تجدیدنظر خواهی این سازمان از رای مزبور منتهی به ارجاع شکوائیه به مرجع صالح (هیات عمومی دیوان عدالت اداری) میشود.
۷- استدلالات سرپرست شهرداری اهواز و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور طی لوایح دفاعی شماره ۱۱۵۸۴/۵ مورخ ۲/۴/۸۶ و ۶۱/۴۲۲۹۰ مورخ ۵/۶/۸۴ در پاسخ به شکوائیه این سازمان دایر بر این است که اولاً، عوارض موضوع مصوبه یکصدو دهمین جلسه شورا عوارضی است محلی، ثانیاً، در مورد حمل کالا در قانون تجمیع عوارض تعیین تکلیف نشده و شوراهای اسلامی به دلالت تبصره ۱ ماده ۵ قانون اخیرالذکر در مورد این موضوع مجاز به تعیین عوارض میباشند و عدم ذکر موضوع در قانون مزبور دلیل منع شورا در وضع عوارض نمیباشد.
۸- هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۹۵۳ مورخ ۴/۹/۸۶ با پذیرش استدلالات مذکور در بند قبل و با محلی دانستن عواض موضوع مصوبات مذکور، مصوبات را خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر و مغایر با قانون تجمیع عوارض تشخیص نداده و شکایت این سازمان را مردود اعلام مینماید. در حالی که استدلالات مورد اشاره اساساً به شرح آتی مخدوش و فاقد وجاهت قانونی است.
ب - نکات مهم
۱- مصوبات جلسات بیست و ششم و یکصد و دهم شورای اسلامی شهر اهواز (مصوبه اولیه و مصوبه الحاقی، اصلاحی دوم) ناظر به اخذ عوارض حمل باربوده و صراحتاً توسط مرجع واضع، عوارض حمل کالا نام گرفته است.
۲- تاریخ وضع این مصوبات به ترتیب در مورخ ۶/۱۱/۱۳۷۸ و ۱۰/۱۰/۱۳۷۹ بوده و توجه به آن در بررسی موارد آتی حائز اهمیت است.
۳- بر اساس ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موسوم به لایحه تجمیع عوارض، از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی بر اساس این قانون صورت پذیرفته و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و... صورت میپذیرد لغو شده است.
۴- از جمله مستثنیات این ماده به شرح قسمت اخیر ماده قانونی مزبور احکام مقرر در بندهای (الف) و (ب) ماده ۱۳۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱/۲/۱۳۷۹ است.
۵- در صدر ماده ۱۳۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) این ماده که اجرای آن به موجب ماده ۲۹ قانون برنامه چهارم توسعه در طول این برنامه تنفیذ گردیده مقرر شده:
«به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز جهت توسعه، نگهداری و بهرهبرداری امور حمل و نقل جادهای به سازمان حمل و نقل جادهای و پایانههای کشور اجازه داده میشود:
الف- از جابه جایی کالا و مسافر در جادههای کشور براساس تن - کیلومتر و نفر- کیلومتر عوارض وصول کند. میزان این عوارض همه ساله با پیشنهاد مجمع عمومی سازمان حمل و نقل جادهای و پایانههای کشور و تصویب شورای اقتصاد تعیین میگردد.»
۶- به موجب ماده ۵ لایحه قانونی موسوم به تجمیع عوارض برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده ۴ این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین.... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.
ج- نتیجه گیری و شرح ایرادات مصوبات و دادنامه معترضعنه
۱- همان گونه که در بندهای (الف) و (ب) تشریح گردید مصوبات جلسه ۲۶ و ۱۱۰ شورای اسلامی شهر اهواز قبل از تصویب لایحه قانونی موسوم به تجمیع عوارض بوده و با تصویب این قانون و به صراحت ماده یک آن، این مصوبات ملغی بوده و استناد به آنها در حکومت قانون اخیرالذکر فاقد وجاهت قانونی است.
۲- استدلالات سرپرست شهرداری اهواز و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور دایر بر محلی بودن عوارض مزبور و عدم تعیین تکلیف قانون تجمیع عوارض در مورد عوارض حمل کالا مخدوش است.
استدلال در مورد محلی بودن عوارض مورد بحث مخدوش است زیرا:
عوارض مزبور در ماده یک قانون تجمیع عوارض در قالب بندهای (الف) و (ب) ماده ۱۳۲ عنوان و به صورت ملی و یکپارچه در مورد آن تعیین تکلیف گردیده و تعیین میزان آن در کشور بر عهده مجمع عمومی این سازمان نهاده شده است.
همچنین استدلال به عدم تعیین تکلیف قانونی مزبور نیز در موارد عوارض حمل کالا مخدوش است زیرا به شرح اخیرالذکر قانون تجمیع عوارض به هنگام ذکر مواردی از قوانین مربوط به عوارض که ملغی نشدهاند (مستثنیات لغو) بند (الف) و (ب) ماده ۱۳۲ قانون برنامه سوم توسعه را جزو مستثنیات عدم لغو اعلام نموده و عوارض موضوع این ماده قانونی را کمافیالسابق لازمالاجراء و لازم الاخذ عنوان مینماید و بدین وصف استدلالات شهرداری اهواز و دفتر امور حقوقی وزارت کشور مبنی بر عدم تعیین تکلیف قانون در مورد عوارض حمل کالا قطعاً مخدوش است مضافاً بر اینکه قانونگذار به شرح ماده ۵ قانون تمامی مراجع و بالاخص شوراهای اسلامی شهر را از وضع عوارض در مورد مصرحات قانون مزبور منع مینماید، موضوعی اساسی و مهم که متاسفانه در رسیدگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغفول عنه واقع گردیده است.
به منظور بررسی خواسته، درخواست به کمیسیون تخصصی شهرداری دیوان عدالت اداری ارجاع و این کمیسیون ضمن اظهار نظر بر قابلیت نقض رای شماره ۹۳۵ مورخ ۴/۹/۱۳۸۶ هیات عمومی و ابطال مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ ۱۶/۱۱/۱۳۷۸شورا شهر اهواز در خصوص تصمیمات شورای اسلامی شهرهای ساوه و شیراز که اخذ عوارض از بارنامههای حمل کالا به میزان ۲درصد را مورد تصویب قرار دادهاند و قبلاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامههای شماره ۱۳۴ مورخ ۲۳/۵/۱۳۸۴ و ۳۰۴ مورخ ۲/۵/۱۳۸۶ این مصوبات را مغایر قانون تشخیص نداده است به جهات صدرالذکر آرای مذکور را نیز قابل نقض و مصوبات مورد اعتراض را قابل ابطال تشخیص میدهند. رئیس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش کمیسیون تخصصی شهرداری بر ضرورت نقض دادنامههای شماره ۹۳۵ مورخ ۴/۹/۱۳۸۶، شماره ۱۹۷ مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۰ و شماره ۳۰۴ مورخ ۲/۵/۱۳۸۶ هیات عمومی، با اجازه حاصل از ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری موافقت خود را با طرح پرونده در هیات عمومی اعلام مینمایند.
هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب حکم مقرر در ذیل تبصره ۴ ماده واحده قانون «اصلاح قانون تاسیس شرکت سهامی خاص پایانههای عمومی وسایل نقلیه باربری مصوب ۱۳۷۴» یک درصد ارزش بارنامههای صادره در سراسر کشور توسط شرکت مذکور وصول و به حساب خزانه واریز میگردد و صددرصد وجوه واریزی به عنوان منابع تامین اعتبار براساس بودجه سالانه، جهت توسعه و احداث پایانههای جدید یا مجتمع های خدمات رفاهی بین راهی در اختیار شرکت سهامی خاص پایانههای عمومی وسایل نقلیه باربری قرار میگیرد. همچنین مطابق بند (ز) تبصره ۳۲ قانون بودجه سالهای ۱۳۷۷ و ۱۳۷۸، یک درصد فوقالذکر به دو درصد افزایش یافته است و حسب بند (الف) ماده ۱۳۲ قانون «برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به سازمان حمل و نقل جادهای کشور اجازه داده شده تا پس از تعیین میزان عوارض حمل کالا و تصویب آن توسط شورای اقتصاد، نسبت به اخذ این عوارض و واریز آن به حساب خزانهداری کل اقدام نماید. نظر به اینکه حکم مقرر در قوانین فوقالذکر بر کسر درصدی از ارزش بارنامهها و واریز آن به حساب خزانه، دلالت بر ملی بودن عوارض مذکور دارد و مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای اهواز، ساوه و شیراز در اخذ عوارض حمل و نقل کالا از بارنامههای حمل بار به عنوان عوارض محلی خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر مصرح در بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ بوده و مغایر احکام قانونگذار به شرح قوانین فوقالاشعار میباشد. مضافاً اینکه مصوبه یکصدو سی و چهارمین جلسه مورخ ۲۳/۵/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر ساوه پس از لازمالاجراء شدن «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۱» صادر گردیده و در فراز پایانی ماده یک قانون مذکور حکم مقرر در بندهای (الف) و (ب) ماده ۱۳۲ «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» از شمول قانون استثناء گردیده و این حکم به موجب ماده ۲۹ «قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» عیناً تنفیذ گردیده است. بنابراین آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامههای ۱۹۷ مورخ ۱۸/۶/۱۳۸۰، ۳۰۴ مورخ ۲/۵/۱۳۸۶ و ۹۳۵ مورخ ۴/۹/۱۳۸۶ که به موجب آنها مصوبات مورد شکایت، مغایر قانون تشخیص نگردیده است، با اجازه حاصل از ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نقض و مصوبات مورد شکایت در اخذ عوارض از بارنامههای حمل کالا به دلایل مارالذکر و مستنداً به بند ۱ ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب آنها، ابطال میگردند.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - منتظری