رای شماره ۷۲۴ مورخ ۱۳۹۹/۰۵/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۷۲۴ تاریخ دادنامه: ۲۸/۵/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۸۰۲۵۲۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۱۷۶۶-۱۴/۵/۱۳۹۸ اعلام کرده است که: "احتراماً به استحضار می رساند اداره کل راه و شهرسازی استان سمنان به موجب نامه شماره ۵۰۰۰/۷۶۱/م-۷/۱/۱۳۹۸ با اشاره به اختلاف حادث شده با شهرداری شهمیرزاد از حیث هزینه تفکیک با استناد به تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شهری و ماده ۲۲ اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن (که دولت رااز پرداخت هزینه تفکیک اراضی دولتی معاف نموده) اعلام داشته به رغم مباشرت راه و شهرسازی در تفکیک و عدم مداخله شهرداری در عملیات مربوط و صرف نظر از اینکه دولت در تمامی طرح های تفکیک ده درصد اراضی و واحدهای مسکونی از خالص تفکیکی قابل واگذاری را از همان ابتدای امر طبق تبصره ۶ ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها (مصوب سال ۱۳۷۰) واگذار و فضاهای سبز، پارکینگ ها و سرانه های عمومی را مطابق مقررات تامین می‌نماید، لیکن شهرداری هزینه تفکیک اراضی را مطالبه و کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها نیز بر اساس تعرفه عوارض وضع شده از سوی شورای اسلامی شهر در سال ۱۳۹۴ و بدون توجه به معافیت دوایر دولتی از پرداخت هزینه تفکیک با صدور آراء متعدد و اجراییه های صادره از ثبت اسناد واملاک، اداره دولتی را به تادیه عوارض تفکیک مطابق تعرفه سال یاد شده، جمعاً به مبلغ ۱۱۲/۴۳۹/۴۷۷/۱ ریال ملزم نموده است. ضمن آن که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره ۴۵۹-۲۵/۱۱/۱۳۸۹، ۴۹۲-۹/۱۲/۱۳۸۹، ۱۹۳۳-۱۸/۱۰/۱۳۹۷، ۱۰۱۸-۱۷/۶/۱۳۹۳، ۳۹-۲۶/۱/۱۳۹۲ و ۲۳-۲۱/۱/۱۳۹۷ مصوبات شوراهای اسلامی را در مورد اخذ عوارض تفکیک عرصه توسط شهرداری ها (چه از دوایر دولتی و چه از سایر اشخاص حقیقی و حقوقی) ابطال نموده است. بنا به مراتب تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی با تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شهری و ماده ۲۲ اساسنامه سازمان ملی زمین مغایر بوده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر یاد شده می‌باشد. ضمن آن که اخذ عوارض تفکیک توسط شهرداری‌ها در موارد مشابه توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. از این رو ابطال تعرفه مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به طور فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

"عوارض تفکیک عرصه هر نوع تفکیک قبل از زمان قانون شهرداری ها اصلاح ماده (۱۰۱) مصوب (۱۹/۳/۱۳۹۰) که حق و حقوق شهرداری ناشی از تفکیک از طریق ماده (۱۴۷) و (۱۴۸) قانون اصلاحی ثبت از طریق دادگاه یا افراز اعم از زمین افرازی و باقیمانده که عوارضات به شرح ذیل قابل وصول خواهد بود:

P = قیمت منطقه دارایی

کاربری باغات

کاربری باغات

تا ۳۰۰ متر مربع

۵/۲ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری باغات

از ۳۰۱ متر مربع تا ۵۰۰ متر مربع

۲ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری باغات

از ۵۰۱ متر مربع تا ۱۰۰۰ متر مربع

۵/۱ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری باغات

از ۱۰۰۱ متر مربع تا ۲۰۰۰ متر مربع

۱ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری باغات

بالای ۲۰۰۰ متر مربع

۵/۱ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

تا ۲۰۰ متر مربع

۵/۳ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

از ۲۰۱ متر مربع تا ۳۰۰ متر مربع

۳ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

از ۳۰۱ متر مربع تا ۴۰۰ متر مربع

۵/۲ برابر جدول ششگانه شماره ۲

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

بالای ۴۰۰ متر مربع

۲ برابر جدول ششگانه شماره ۲

تبصره (۱): در عرصه های تفکیکی با کاربری باغات قبل از تاریخ ۱۹/۳/۱۳۹۰ منحصراً عوارض تفکیک اخذ و این گونه اراضی شامل عوارضات تفکیک زیر حد نصاب نخواهد شد.

تبصره (۲): تفکیک قهری ناشی از اجرای طرح های مصوب شهرداری یا ضوابط شهرسازی مشمول پرداخت عوارضات تفکیکی و تفکیکی زیر حد نصاب نخواهند بود.

بدیهی است که کلیه عوارضات تفکیکی های بعد از تاریخ ۱۹/۳/۱۳۹۰ بر اساس قانون اصلاح ماده (۱۰۱) قانون شهرداری‌ها (مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی) با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره (۳): در اراضی که ملک آنها در خارج از محدوده قانونی قرار می‌گیرد با تاسی از قوانین و مقررات جاریه و شورای عالی اداری و شهرسازی بستگی به نوع موقعیت مکانی ملک شهرداری با نظر داشتن صرفه و صلاح شهر با تاسی از ضوابط و مقررات ورود املاک محدوده خدمات شهری و استفاده از مزایای تفکیک با مالک به نحو مقتضی به توافق و به صورت موردی از شورای شهر مجوز اخذ می‌نماید.

تبصره (۴): با توجه به وضعیت مالی مالکین خصوصاً اقشار آسیب پذیر در صورت صلاحدید، شهرداری می‌تواند نسبت به ارائه پیشنهاد تخفیف تفکیکی در محاسبه فرم درصد بستگی به نظر شورای اسلامی شهر مساعدت گردد.

تبصره (۵): عوارض تفکیک به دفعاتی که ملک تفکیک گردیده و یا می‌گردد قابل محاسبه و وصول می‌باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شهر شهمیرزاد به موجب لایحه شماره ۹۳/۴/۹۲۲-۲۹/۸/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

"۱- ایرادات شکلی:

همان گونه که از متن دادخواست خواهان مشخص می‌باشد موضوع خواسته ابطال مصوبه این شورا در خصوص عوارض تفکیک مربوط به سال ۱۳۹۴ می‌باشد و نظر به اینکه بر اساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده { شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند} که از فحوای تبصره مذکور مبرهن است مدت اعتبار تعرفه عوارض مصوب شوراها جهت اجراء صرفاً یک سال می‌باشد پس از پایان سال و شروع سال جدید تعرفه عوارض مذکور قابلیت اجرا نداشته، لذا از این حیث درخواست ابطال مصوبه سال ۱۳۹۴ که عملاً توسط شهرداری اجرا نمی گردد، فاقد آثار و تبعات و نتایج قانونی بوده، چرا که به دلیل عدم اجرای مصوبه مذکور توسط شهرداری کانه مصوبه مذکور ابطال گردیده است و به تعبیر دیگر به دلیل آن که موجبات رسیدگی به شکایت شاکی منتفی می‌باشد، لذا خواسته مطروحه منطبق با موازین حقوقی طرح نگردیده و موید این ادعا ماده ۱۳۰ قانون آیین دادرسی دیوان بوده که اثر آراء هیات عمومی را ناظر بر آینده می داند و به دلیل عدم اجرای مصوبه معترض عنه اساساً موضوع منتفی می‌باشد.

۲- در ماهیت دعوا

۱-۲- در خصوص مصوبه مورد اعتراض نیز به استحضار می رساند آنچه که در مصوبه مذکور قید گردیده مطالبه عوارض پیش از اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی در سال ۱۳۹۰ بوده و به پیش از شروع به کار شوراهای اسلامی شهر، عوارض تفکیک طبق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراها به تنفیذ ریاست قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه طی نامه شماره [م/۱۶۹۸۳/۱-۱۵/۱/۱۳۶۹] رسیده بوده و توسط وزارت کشور به استانداری ها جهت اجرا ابلاغ گردیده است. لذا موضوع عوارض تفکیک که به تایید و تنفیذ نماینده ولی فقیه رسیده است کاملاً قانونی بوده و مغایر با شرع نمی‌باشد چرا که تنفیذ ریاست قوه قضاییه به عنوان نماینده ولی فقیه هم از جهت مخالف نبودن با شرع و هم مخالف نبودن با قانون مورد نظر بوده است که میزان آن [۱۰%] قیمت منطقه ای بوده است.

۲-۲- متعاقب آن شهرداری ها نسبت به وصول عوارض تفکیک مبادرت می نموده‌اند تا نهایتاً مطالبه عوارض تفکیک از اراضی دولتی فی مابین وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی باعث ایجاد اختلاف گردید و موضوع در کمیسیون حل اختلاف نهاد ریاست جمهوری مطرح و کمیسیون مذکور رای به پرداخت عوارض تفکیک توسط وزارت مسکن بابت اراضی دولتی به شهرداری ها نمود.

۳-۲- پاسخ استعلام شماره [۶۱/۳۵۰۹۳ -۱۴/۵/۱۳۸۱] مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور موید این ادعا می‌باشد.

۴-۲- پس از شروع به کار شوراهای اسلامی نیز تا چند سال ابتدایی میزان عوارض تفکیک [۱۰%] قیمت منطقه ای بوده که تعدادی از مکاتبات مسکن و شهرسازی در خصوص پرداخت عوارض و یا تحویل زمین به شهرداری به حضور تقدیم می‌گردد.

۵-۲- مسکن و شهرسازی در قراردادهای واگذاری اراضی خویش پرداخت عوارض و هزینه تفکیک توسط طرف قرارداد را تصریح نموده است.

۶-۲- اداره مسکن و شهرسازی مهدی شهر به شرح نامه شماره [۲۰۰/۹۳/۳-۲۲/۱۰/۱۳۹۳] مراتب لزوم پرداخت عوارض تفکیک توسط دولت را مورد قبول قرار داده لیکن نسبت به میزان آن معترض بوده است. در خصوص اظهارات سازمان بازرسی مبنی بر معافیت مسکن و شهرسازی از عوارض تفکیک نیز به استحضار می‌رساند همان گونه که مستحضرید ماهیت عوارض و هزینه تفکیک از یکدیگر متمایز بوده و بر اساس استعلام های صورت گرفته به شرح پیوست از وزارت کشور اساساً مسکن و شهرسازی از پرداخت عوارض معاف نمی‌باشد و سیاق عبارات تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شهری منصرف از مبحث عوارض تفکیک بوده بلکه صرفاً ناظر به معافیت از پرداخت حق تمبر و مالیات و هزینه های ثبتی بوده و دلیل اثبات این موضوع نامه مسکن و شهرسازی به دفترخانه جهت انتقال اسناد به شرح پیوست بوده که ذکر گردیده هزینه های انتقال و تفکیک با رعایت تبصره ۲ ماده ۱۱ اقدام گردد و دلیل دیگر اینکه در سطر سوم تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون زمین شهری می‌باشد که تصریح می‌نماید {... نحوه وصول هزینه های ناشی از آماده سازی و عمران و تفکیک و سایر خدمات بر اساس بهره وری قطعات از خدمات و تاسیسات شهری محاسبه و به صورتی اخذ می‌گردد که از مجموع هزینه ها تجاوز ننماید} که نشانگر فقدان معافیت مسکن و شهرسازی و عدم ارتباط تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شهری با عوارض تفکیک می‌باشد چرا که هیچ بحثی از معافیت بابت عوارض تفکیک ذکر نگردیده است. نکته مهم دیگر اینکه شورای اسلامی شهر شهمیرزاد اقدام به تصویب عوارض تفکیک به صورت جدید ننموده بلکه بر اساس عوارض پیشنهادی وزیر کشور که به تایید رئیس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه رسیده بوده، اقدام به تصویب عوارض مذکور نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر مربوط به تفکیک اراضی پیش از سال ۱۳۹۰ و پیش از تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی بوده و پس از تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی، شهرداری هیچ گونه عوارض از اراضی تفکیکی برای مسکن و شهرسازی محاسبه و اخذ ننموده است چرا که بر اساس تصریح ماده ۱۰۱ سرانه ها و کوچه ها و شوارع تامین می‌گردد که به پیوست صورتجلسه تفکیکی جهت نمونه متعلق به مسکن و شهرسازی مربوط به پیش از سال ۱۳۹۰ به حضور تقدیم می‌گردد. از دیگر دلایل عدم معافیت مسکن و شهرسازی صرف نظر از اینکه بحثی از عوارض در تبصره ۲ ماده ۱۱ نیامده عبارت است از:

۱- پرداخت و تنظیم صورتجلسه با شهرداری بابت عوارض تفکیک به نرخ ۱۰ درصدی قیمت منطقه ای.

۲- اعلام مکتوب مدیون بودن به شهرداری توسط رئیس سازمان ملی زمین و مسکن و ریاست اداره مسکن و شهرسازی مهدی شهر.

۳- درج عبارت (پرداخت عوارض تفکیک به عهده متقاضی می‌باشد) در قراردادهای واگذاری با اشخاص.

۴- استعلام از شهرداری بابت عوارض تفکیک پیش از انتقال سند به نام اشخاص.

کلیه دلایل مشروح فوق نشان از اعتقاد راه و شهرسازی مبنی بر لزوم پرداخت عوارض تفکیک به شهرداری و بدهکار بودن به شهرداری دارد. علیهذا با صرف نظر از موارد فوق، بر فرض محال صحت ادعای مسکن و شهرسازی اگر قائل به معافیت دولت از پرداخت عوارض تفکیک مستند به تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شهری باشیم که چنین نیست لیکن قانون زمین شهری مصوب ۲۲ شهریور سال ۱۳۶۶ بوده ولیکن عوارض تنفیذی توسط رئیس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه مربوط به سال ۱۳۶۹ و موخر بوده که معافیت مذکور را لغو نموده است، ضمن آن که بر اساس تبصره ۳ ماده ۵ قانون تجمیع عوارض و تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده هرگونه کاهش، بخشودگی و معافیت از عوارض شهرداریها ملغی گردیده است و آراء صادره از هیات عمومی مبنی بر ابطال عوارض تفکیک به دلیل اخذ زمین بابت تفکیک و یا اخذ وجه زمین بابت تفکیک صادر گردیده بوده که هیچ گونه ارتباطی با مصوبه مبحوث عنه ندارد.

لازم به ذکر است در سنوات گذشته به شرح صورتجلسات پیوست مسکن و شهرسازی عوارض تفکیک را که میزان آن ۱۰% قیمت منطقه ای بوده به شهرداری پرداخت می نمود و بر اساس مکاتبات پیوست خود را به شهرداری مدیون می داند و از سال ۱۳۸۹ پس از عدم پرداخت عوارض تفکیک، شهرداری نسبت به پیگیری موضوع از طریق سازمان بازرسی استان سمنان اقدام و پس از تشکیل جلسات متعدد نهایتاً موضوع منجر به صدور و تنظیم گزارش توسط سازمان بازرسی استان سمنان به سازمان بازرسی منطقه ۲ کل کشور مبنی بر بدهکاری مسکن و شهرسازی به شهرداری بابت عوارض تفکیک گردید و پس از مکاتبه سازمان بازرسی منطقه ۲ با سازمان ملی زمین و مسکن نهایتاً رئیس هیات مدیره سازمان ملی زمین و مسکن به شرح پیوست مراتب بدهکاری خویش را به شهرداری اعلام و رونوشت نامه مذکور را به اداره کل مسکن سمنان جهت پرداخت، ارسال نموده است حال تعارض بین گزارش قدیم سازمان بازرسی استان و گزارش فعلی جای تعجب دارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۵/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه عوارض تفکیک عرصه سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد به دلایل مندرج در رای شماره ۳۱۵-۱۳/۴/۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری