رای شماره ۷۳۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۴/۱۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۳۶

تاریخ دادنامه: ۱۴؍۴؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۹۹۰۰۶۱۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای رهام صالحیان باغخواص

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱-۲ (تسهیلات) ماده یک و بندهای ۲-۱ (اخذ اقرارنامه) و ۲-۲ (دریافتی های گذشته و تسهیلات اعطایی از محل و صندوق توسعه ملی) از ماده ۲ دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ مدیریت امور حقوقی و وصول مطالبات بانک سپه)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ مدیریت امور حقوقی و وصول مطالبات بانک سپه) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"در بند ۴ تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور مصوب ۱۳۹۵ بخشودگی سود تسهیلات منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات شده است به طوری که کلیه جریمه های متعلق به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می‌شود. در دستورالعمل بانک مرکزی نیز موضوع تبصره فوق به بانک های عامل ابلاغ گردیده است. اینجانب بر اساس تبصره ماده ۳۵ قانون مذکور و بند ۴ ماده ۱ دستورالعمل بانک مرکزی مشمول بخشودگی می باشم و این حق از تاریخ ۳/۶/۱۳۹۵ تا زمان تسویه حساب از بانک عامل محفوظ است و اولویت بندی دستورالعمل مذکور که انتظام دهنده اجرای قانون است حق محفوظ را نقض نمی کند. مطابق تبصره ماده ۳۵ در صورت بازپرداخت اصل تسهیلات توسط مشمول، دولت نسبت به سود تسهیلات و جریمه های متعلق به تسهیلات ضامن گردیده و سایر ضامن ها بری الذمه می‌شوند؛ به طوری که در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۳۱۰۷-۸/۱۱/۱۳۹۸ مورد تاکید قرار گرفته است. هر گونه عملیات بانک بعد از ۲۱/۱۱/۱۳۹۵ تاریخ بازپرداخت اصل تسهیلات و بری شدن مضمون عنه از ذمه که منجر به گرو نگه داشتن وثیقه و تضامین و دریافت وجه بیشتر از اصل و سود تسهیلات مندرج در قرارداد گردیده خلاف قواعد فقهی «وزر» بوده و شرعاً حرام است."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۹-۶۱۸-۲ مورخ ۸؍۴؍۱۳۹۹ ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:

"مصوبه مورد شکایت در جهت نفی حق قانونی مشمول بخشودگی سود و جریمه های متعلق به تسهیلات با اعراض از تصویب نامه ۱۳۵۵۷۹؍ت۵۳۴۸۸-۳؍۱۱؍۱۳۹۵ هیات وزیران در تقابل با دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور موازی سازی شده مخالف با بند ۴ تبصره ۳۵ قانون مذکور که صراحت دارد (بخشودگی «سود تسهیلات» منوط به بازپرداخت «اصل تسهیلات» است. کلیه جریمه های متعلق به این تسهیلات زمان تسویه بخشوده می‌شود) می‌باشد. بند ۴ تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور با تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان قانون اساسی شرعی، از تاریخ ابلاغ توسط ریاست جمهور لازم الاجرا شده است.

بانک سپه با صدور بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ راه خود را از قانون مذکور جدا نموده هرگونه عملیات بانک بعد از ۲۱؍۱۱؍۱۳۹۵ تاریخ بازپرداخت اصل تسهیلات و بری شدن مضمون عنه از زمه که منجر به گرو نگهداشتن وثیقه و تضامن و دریافت وجه بیشتر از اصل و سود تسهیلات مندرج در قرارداد گردیده خلاف قواعد فقهی (وزر) شرعاً حرام است. حکم شرعی قضیه را نظریه شورای نگهبان قانون اساسی و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری می دانم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵

موضوع: دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور

با استناد به نامه شماره ۳۷۲۴۳۸/۹۵- ۲۱/۱۱/۱۳۹۵ و نامه شماره ۴۰۰۶۳۳/۹۵-۱۱/۱۲/۱۳۹۵ مدیریت کل اعتبارات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دستورالعمل اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور در خصوص بخشودگی سود متعلق به تسهیلات تا یک میلیارد ریال به شرح ذیل ابلاغ می‌گردد.

ماده ۱ عناوین دستورالعمل:

۱-۲)تسهیلات: اصل تسهیلات پرداختی (فارغ از مانده بدهی) نباید از یک میلیارد ریال بیشتر باشد و مشمولین نیز صرفاً می‌توانند از بخشودگی سود و وجه التزام یک فقره تسهیلات (با رعایت اولویتهای تعیین شده) بهره مند گردند. بر این اساس برای آن دسته از مشتریانی که دارای بیش از یک فقره قرارداد منعقده کمتر از یک میلیارد ریال بوده اند قراردادی که بیشترین مانده «مطالبات غیر جاری» را داشته به طور پیش فرض (در منوی تبصره ۳۵) جهت تسویه درج شده است.

ماده ۲: شرایط استفاده از ظرفیت تبصره ۳۵ قانون اصلاح بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور

۲-۱) اخذ اقرارنامه: بر اساس تبصره ماده (۳) دستورالعمل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران الزامی است از مدیونین اقرار نامه ای مبنی بر عدم استفاده از بخشودگی سود و وجه التزام بیش از یک قرارداد (در بانک متبوع و سایر بانک‌ها) اخذ گردد.

۲-۲) دریافتی های گذشته و تسهیلات اعطایی از محل و صندوق توسعه ملی:

آن بخش از مانده مطالبات بانک که قبل از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل از مشتریان دریافت شده و همچنین تسهیلات اعطایی از محل و صندوق توسعه ملی، مشمول مفاد این دستورالعمل نمی شوند.- مدیریت امور حقوقی و وصول مطالبات بانک سپه- اداره کل پیگیری وصول مطالبات"

در پاسخ به شکایت مذکور، دایره حقوقی بانک سپه به موجب لایحه شماره ۶۲۳۴۲۶؍۹۹؍۱ -۱۹؍۵؍۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:

"این دعوی با همین کیفیت در شعبه پنجم دادگاه عمومی (حقوقی) دادگستری ساری رسیدگی و غیر وارد دانسته شده و دادگاه تجدید نظر استان نیز رای مزبور را تایید نموده است. لذا با عنایت به قطعیت رای مذکور و اعتبار امر مختومه قابل رسیدگی مجدد در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد. حسب تبصره ماده ۲ دستورالعمل اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور بانک مرکزی زمان بندی برای اجرای اولویت ها بر عهده بانک عامل بوده است و بر این اساس در آن زمان تسهیلات پرداختی با مبالغ کمتر از ۵۰۰ میلیون ریال مشمول این طرح می‌گردد در حالی که تسهیلات موضوع دعوای شاکی به مبلغ ۰۰۰؍۰۰۰؍۷۲۵ ریال بوده است که مشمول این طرح نمی گردد."

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۷۵۰۵؍۱۰۲ مورخ ۲۰؍۶؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که:

"موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ بانک سپه در خصوص دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور، در جلسه مورخ ۱۰؍۶؍۱۴۰۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

- چنانچه مصوبه مورد شکایت مطابق قانون باشد خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص آن بر عهده دیوان عدالت اداری است."

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۱۰۸-۲۸؍۲؍۱۴۰۱ دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲- ۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ مدیریت امور حقوقی و وصول مطالبات بانک سپه) به استثنای بند ۱-۲ از ماده یک و بندهای ۲-۱ و ۲-۲ از ماده ۲ دستورالعمل مذکور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد و از حیث شرعی نیز با عنایت به مفاد نظریه فقهای شورای نگهبان رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به بند ۱-۲ از ماده یک و بندهای ۲-۱ و ۲-۲ از ماده ۲ دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲- ۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ مدیریت امور حقوقی و وصول مطالبات بانک سپه) در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴؍۴؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: الف- براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۱۷۰-۱۷؍۱۱؍۱۳۹۶ این هیات، به معیارها و ضوابط مربوط به قانون اصلاح تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کشور که در سنوات بعدی و تا سال ۱۳۹۸ تنفیذ شده، تصریح شده و مقررات و دستورالعمل های صادره توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک های عامل از حیث رعایت معیارها و ضوابط مذکور مورد بررسی و امعان نظر قضایی قرار گرفته‌اند و مشخصاً در رای صدرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که مقیّد کردن حکم قانونگذار در تبصره ۳۵قانون اصلاح قانون بودجهسال ۱۳۹۵ کل کشور به اینکه صرفاً یک فقره از تسهیلات هر شخص مشمول بخشودگی سود و جرایم تسهیلات خواهد بود، با مفاد تبصره قانونی مزبور مغایرت دارد. بنا به مراتب، حکم مقرر در بند ۱-۲ ماده ۱ دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ بانک سپه) که براساس آن مقرر شده است که مشمولین صرفاً می‌توانند از بخشودگی سود و وجه التزام یک فقره تسهیلات (با رعایت اولویت های تعیین شده) بهره‌مند گردند و همچنین بند ۲-۱ ماده ۲ همین دستورالعمل که متضمن اخذ اقرارنامه از تسهیلات گیرندگان مبنی بر عدم استفاده از بخشودگی سود و جرایم برای بیش از یک قرارداد در بانک متبوع و سایر بانک‌ها است، با اطلاق تبصره ۳۵قانون اصلاح قانون بودجهسال ۱۳۹۵ کل کشور و آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۱۷۰ -۱۷؍۱۱؍۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

ب- براساس آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره ۷۴۰الی ۷۴۸ و ۷۶۴ الی ۷۶۸-۱۸؍۳؍۱۴۰۰ این هیات، منابع پرداخت تسهیلات در شمول بخشودگی های مربوط به سود و جرایم آنها که در قوانین مختلف تعیین شده‌اند، تاثیری ندارد و با توجه به اطلاق موجود در قوانین و عدم وجود قرینه و قید خاصی در آنها که بیانگر مقیّد بودن حکم قانونگذار باشد، فراز ۲-۲ از ماده ۲ دستورالعمل اجرایی ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳۵ قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (موضوع بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ بانک سپه) از حیث محدود کردن منابع تسهیلات مشمول بخشودگی به منابع خارج از صندوق توسعه ملّی، به منزله مقیّد ساختن حکم قانونگذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار بانک سپه است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

ثانیاً: قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۷۵۰۵؍۱۰۲-۲۰؍۶؍۱۴۰۰ و در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «چنانچه مصوبه مورد شکایت مطابق قانون باشد خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص آن برعهده دیوان محترم عدالت اداری است» و با توجه به اینکه شورای نگهبان صراحتاً نظری مبنی بر مغایرت بخشنامه شماره ۱۹۲۲؍۹۵؍۲-۱۶؍۱۲؍۱۳۹۵ بانک سپه با موازین شرعی اعلام نکرده است، بنابراین مستند به حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، بخشنامه مذکور خلاف شرع تشخیص داده نشد./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری