رای شماره ۷۴۰ تا ۷۴۸ و ۷۶۴ تا ۷۶۸ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۷۴۰ الی ۷۴۸ و ۷۶۴ الی ۷۶۸
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۳/۱۸
شماره پرونده: ۹۸۰۲۷۱۳-۹۸۰۲۵۴۰-۹۸۰۲۴۶۰- ۹۸۰۱۸۸۸-۹۸۰۱۷۸۵-۹۸۰۰۰۰۴-۹۸۰۰۰۰۳-۹۷۰۳۷۱۸-۰۰۰۰۱۰۲-۹۹۰۰۸۸۹-۹۹۰۰۶۳۲-۹۹۰۰۳۴۲-۹۸۰۳۱۵۶-۹۸۰۲۷۳۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان محمود امین جعفری، مرتضی امین جعفری، محمد جواد رحیمی خواه، حسین فلاح تفتی (با وکالت محسن سهامی و ایرج خنکدار)، علی رشنوپور، ایرج آب باریکی، محمد علی نعمتی، مهرداد باقری، نعمت اله ذوالفقاری، ابوالحسن مهرابی، فریدون محمدی، جهانگیر منصوری باصری، شکراله رخصتی خوش، مصیب همتی، حبیب همتی، اسداله عمرانی، علیجان مهرابی، علی مومن مهرابی، عبدالرضا امیری، خدایار امیدوار، اتحادیه شرکت های تعاونی کشاورزی دامداران استان قم، اتحادیه شرکت های تعاونی کشاورزی مرغداران استان قم، سازمان بازرسی کل کشور، تعاونی ۲۵۴۸ مرغداری گوشتی اطلس قروه، شرکت آتیه گوشت آریا زمین، نظام صنفی کشاورزی و منابع طبیعی استان قم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱-بند ۳ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ه--۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران
۲- بندهای ۴ و ۶ مصوبه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت ۵۶۰۵۶-۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران
۳- تبصره های ۲ و ۳ ماده ۴، بند ۴ ماده ۶ و مواد ۳ و ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ - ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال مصوبه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت ۵۶۰۵۶ ه- - ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران، دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ - ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ ه- - ۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیینخواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
»طبق بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه، بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام های دریافتی کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیر مترقبه و امهال اصل وام به مدت ۳ سال به کارگروه مربوطه واگذار گردیده و در این بند سقف پرداخت مالی قید نشده است ولی بند ۴ تصویب نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶-۲۱/۹/۱۳۹۷ و دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی مبادرت به تعیین سقف بیست هزار میلیارد ریال نموده است. ضمن اینکه ماده ۳ دستورالعمل اجرایی سهم هر استان از مجموع مبلغ کل بیست هزار میلیارد ریال تعیین شده که این امر هم به دیل عدم تعیین سقف توسط قانون غیر قانونی میباشد. ماده ۴ دستورالعمل اجرایی اقدام به دسته بندی وام گیرندگان نموده که بار مالی فوق کفاف وام های بیش تر از ۲۰ میلیون تومان را نمی دهد و طبق تبصره ۱ ماده ۴ دستورالعمل اجرایی، بانک های عامل اقدام به برداشت حساب افراد و ضامنین که مشمول امهال وام میشوند ولی وام آن ها بیش از ۲۰ میلیون تومان بوده نموده که خلاف بوده و میبایست مبالغ برداشتی عودت داده شود. فلذا درخواست ابطال ماده ۴ دستورالعمل اجرایی را دارم.
ماده ۷ دستورالعمل اجرایی امهال وام ادوات و تجهیزات و بذر که جزء لاینفک کشاورزی میباشد را از شمول بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم خارج نموده در حالی که بند (ر) همین ماده مستثنیات که مشمول امهال نمی شوند تعریف شده و ادوات کشاورزی جزء آن ها بیان نشده بدین جهت ماده ۷ دستورالعمل اجرایی بر خلاف بندهای (خ) و (ر) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم میباشد. طبق ماده ۹ دستورالعمل اجرایی، کارگروهی وظیفه معرفی افراد را در چارچوب سهمیه استانی بر عهده دارد و این کارگروه از تایید کشاورزان دارای وام بالای ۲۰ میلیون تومان خودداری می کند در صورتی که تمام کشاورزانی که وام کشاورزی دریافت نمودهاند مشمول بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه میباشند. لذا تقاضای ابطال ماده ۹ دستورالعمل اجرایی را دارم.
در بند ۶ تصویب نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ه--۲۱/۹/۱۳۹۷ و بند ۶ تصویب نامه ۶۲/ت ۵۶۴۰۸ه--۵/۱/۱۳۹۸ و تبصره ۳ ماده ۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی را مشمول مزایای بخشودگی و امهال قرار نداده که این امر بر خلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه است. هیات وزیران همچنین در بند ۳ تصویب نامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ه--۵/۱/۱۳۹۸ بر خلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تسهیلات پرداختی به کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده را از شمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه موضوع این بند خارج کرده است. در صورتی که قانونگذار در بند مذکور همه وام های دریافتی کشاورزان خسارت دیده حوادث غیر مترقبه را مشمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه دانسته و در این خصوص محدودیتی قائل نشده است. آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۲۴۰-۲۳/۵/۱۳۹۶ و ۱۱۷۰-۱۷/۱۱/۱۳۹۶ که بر اساس آن تاکید بر انجام تعهدات دولت در راستای مصوبات خود و ابطال محدود نمودن وام گیرندگان فقط به یک فقره قرارداد تسهیلاتی و نیز عدم پذیرش موکول نمودن بخشودگی و امهال وام به نداشتن بار مالی برای دولت شده، خود موید خلاف قانون بودن بندهای ۲ و ۴ تصویب نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ه--۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران است.»
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
«الف- تصویب نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶-۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران
۴ - بار مالی ناشی از اجرای این تصویب نامه (شامل هزینه های امهال و بخشودگی) حداکثر به میزان بیست هزار میلیارد ریال توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تضمین خواهد شد.
۶ - تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویب نامه نخواهد بود.
ب- تصویب نامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ - ۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران
۳- متن زیر به عنوان بند (۶) به تصویب نامه یاد شده الحاق و بند ۶ قبلی به عنوان بند ۷ تلقی میشود.
۶ - تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویب نامه نخواهد بود.
ج- دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
ماده ۳- سازمان مدیریت بحران کشور با مشارکت نهادهای ذی ربط (وزارت جهاد کشاورزی و بانک کشاورزی) نسبت به تعیین سهم هر استان از مبلغ ۰۰۰/۳۰ میلیارد ریال موضوع مصوبه دولت اقدام مینماید.
تبصره- توزیع شهرستانی سهمیه اعلام شده برای هر استان، بر عهده شورای هماهنگی مدیریت بحران هر استان میباشد.
تبصره ۲ ماده ۴ - چناچه ذی نفعان مشمول دارای اقساط و سود، جرائم و کارمزد تسهیلاتی با سررسید قبل از ۱/۷/۱۳۹۶ باشند، می باید بدواً نسبت به تعیین تکلیف آن با موسسه اعتباری عامل اقدام نمایند. در غیر این صورت مشمول مزایای این دستور العمل نمی گردند.
تبصره ۳ ماده ۴ - تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی مشمول مزایای این دستورالعمل نمیباشد.
بند ۴ ماده ۶ - کارگروه مربوطه با رعایت اولویت های تعیین شده در این دستورالعمل، حداکثر ظرف یک هفته پس از اعلام موسسه اعتباری عامل نسبت به اعلام ذی نفعان مشمول و همچنین تایید هزینه های مربوطه در چارچوب سهمیه ابلاغی اقدام و مراتب را جهت اقدام نهایی به موسسه اعتباری عامل اعلام نماید.
ماده ۱۰- کارگروه موظف است صرفاً در چارچوب سهمیه استانی تعیین شده نسبت به معرفی ذی نفعان مشمول به موسسه اعتباری عامل اقدام نماید. بدیهی است مسئولیت فراتر از سهمیه پیش بینی شده بر عهده کارگروه خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۸/۱۰۸۱۵۸-۳/۴/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
«با توجه به اینکه بندهای (ت) و (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و بند (ط) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ بار مالی ناشی از اجرای تصویب نامه ها میبایست بدواً تامین یا در قوانین بودجه دیده شود. بنابراین هرگونه امهال تسهیلات توسط نظام بانکی کشور مستلزم اخذ مصوبه و تایید از دولت و تامین هزینه های آن توسط دولت میباشد که در ما نحن فیه هزینه ناشی از اقدامات معموله در راستای اجرای بند (خ) ماده ۳۳ صرفاً تا سقف ۳۰ هزار میلیارد ریال است. ضمن اینکه دستورالعمل های صادره از بانک مرکزی مقید و محدود به چارچوب ضوابط مندرج در مصوبات بالادستی میباشد و این بانک هنگام تدوین و وضع دستورالعمل اجرایی نمی تواند از مقررات موجد صلاحیت فراتر رود. در خصوص اولویت بندهای های مندرج در دستورالعمل اجرایی خاطر نشان میسازد محدودیت جدی منابع مورد تضمین دولت، لزوم اجرای کامل تر مصوبه موضوع قانون و مشخصاً به منظور تحقق دقیق تر عدالت اجتماعی و شمولیت تعداد بیشتری از متقاضیان ذی نفع موضوع اولویت بندی با حضور نمایندگان نهادهای ذی ربط بررسی و به سیستم بانکی ابلاغ گردید. در ارتباط با عدم شمولیت تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی جهت بهره مندی از مزایای قانون اشاره مینماید که صندوق توسعه ملی مطابق جزء ۶ بند (د) ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور تابع اساسنامه خود میباشد و در ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه صرفاً دولت مکلف به انجام موارد مندرج در آن ماده شده است. به همین دلیل تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده مشمول این تصویب نامه نخواهد بود.»
معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهوری) نیز به موجب لایحه شماره ۱۳۴۷۶۹/۴۱۷۱۰-۲۱/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
«مطابق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ و تبصره های آن، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان مورد حکم قرار گرفته است و از آنجا که خواسته مطروحه برخاسته از قرارداد بانکی بین تسهیلات گیرنده و بانک و در نتیجه نوعی رابطه حقوقی و دعوی ترافعی ناشی از قرارداد است. لذا منطبق با هیچ یک از بندهای ماده مذکور نبوده و رسیدگی به آن خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری است. لازم به ذکر است در زمینه عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی ترافعی ناشی از قراردادها، آراء مختلف از جمله دادنامه شماره ۵۹ مورخ ۳۰/۴/۱۳۷۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل ذکر است که مطابق آنها دعاوی ناشی از قراردادها و مسائل حقوقی مربوط باید به صورت ترافعی در محاکم دادگستری مورد رسیدگی حقوقی قرار گیرند و رسیدگی به آن خارج از حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری است. با عنایت به مطالب فوق و با استناد به ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، صدور رای شایسته و رد شکایت شاکی مورد درخواست است.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی مالیاتی و بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۸۳ الی ۱۰۸۸ مورخ ۷/۸/۱۳۹۹ قسمت هایی از خواسته های شاکیان را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
«رسیدگی به بندهای ۳ و ۶ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸-۵/۱/۱۳۹۸هیات وزیران، بندهای ۴ و ۶ مصوبه ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶-۲۱/۹/۱۳۹۷هیات وزیران و ماده ۳ و تبصره آن، تبصره ۲ و ۳ ماده ۴، بند ۴ ماده ۶ و ماده ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۳/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- براساس بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵، دولت مکلّف است در اجرای بندهای سوم و ششم سیاستهای کلّی اقتصاد مقاومتی و به منظور متنوعسازی ابزارهای حمایت از بخش کشاورزی، تامین و تجهیز منابع، توسعه و امنیت سرمایهگذاری، افزایش صادرات محصولات کشاورزی و ارزش افزایی و تکمیل زنجیره ارزش محصولات کشاورزی، اقدام به بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال نماید. نظر به اینکه عبارت «وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده» در بند قانونی فوق به صورت مطلق و بدون قید خاصی به کار رفته و دلالت بر عمومیت حکم مقرر در این بند دارد و با عنایت به اینکه منابع پرداخت تسهیلات به کشاورزان تاثیری در شمول حکم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه نسبت به آنها ندارد، لذا صرف نظر از لزوم بازپرداخت اصل وامهای دریافتی توسط کشاورزان خسارت دیده، بند ۳ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ه--۵/۱/۱۳۹۸؛ موضوع الحاق عبارت «تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویبنامه نخواهد بود.» به تصویب نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ه--۲۱/۹/۱۳۹۷ به عنوان بند ۶ و تبصره ۳ ماده ۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن مقرر شده است که حکم مذکور در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه (مبنی بر بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال) شامل تسهیلات دریافتی کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملّی نمیگردد، به منزله مقیّد ساختن حکم قانونگذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار هیات وزیران و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ب- با عنایت به اینکه قانونگذار در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ سقف ریالی خاصی را برای بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارتدیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال معین نکرده، لذا محدود نمودن میزان بخشودگی فوق به سقف ریالی مشخصی که براساس ماده ۴ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ه- -۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران تعیین شده و همچنین احکام مقرر در ماده ۳، بند ۴ ماده ۶ و ماده ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷-۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که متضمن اتّخاذ تصمیم در خصوص تعیین سهمیه هر استان و شهرستان از مبلغ مذکور پیش از وقوع حوادث غیرمترقبه
و بدون توجه به تعداد کشاورزان خسارت دیده مشمول در هر استان و شهرستان است، خارج از حدود اختیار هیات وزیران و بانک مرکزی بوده و لذا مقررات یادشده مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
ج- با توجه به اینکه بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ مطلق کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه را مشمول بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال قرار داده، لذا حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن کشاورزان دارای اقساط معوق صرف نظر از نوع تسهیلات دریافتی از شمول حکم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران خارج شدهاند، به منزله مقیّد ساختن حکم قانونگذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار بانک مرکزی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمد مصدقرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری