رای شماره ۷۶۰ مورخ ۱۴۰۱/۰۴/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۶۰

تاریخ دادنامه: ۲۱؍۴؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۳۸۵۹

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای وحید قاسمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ مصوبات مورخ ۲۲؍۵؍۱۳۹۹ دومین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان استان گلستان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳ مصوبات مورخ ۲۲؍۵؍۱۳۹۹دومین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان استان گلستان را به دلیل مغایرت با قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون نظام صنفی خواستار شده است.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" مصوبات دومین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان

بیست و دوم مرداد ماه سال ۱۳۹۹ استانداری گلستان

بر اساس دعوتنامه شماره ۲۵۶۱۴؍۵؍۱۲۸-۲۱؍۵؍۱۳۹۹ از سوی سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، دومین جلسه کارگروه امور گندم،آرد و نان استان در سال ۱۳۹۹ به ریاست جناب آقای دکتر حق شناس استاندار استان واعضای کارگروه در محل سالن اجتماعات استانداری برگزار گردید که بر اساس دستور کارهای تعیین شده پس از بحث و تبادل نظر پیرامون دستورکار جلسه و مباحث مطروحه موارد به شرح ذیل مورد تصویب اعضای حاضر در جلسه قرار گرفت:

۱-..............

۳- سازمان صمت برای متقاضیان پروانه کسب خبازی که از سوی دیوان عدالت اداری رای بر صدور پروانه کسب را به سازمان صمت تکلیف نموده پروانه خبازی صادر و از صدور هرگونه پروانه دیگر خودداری نماید.

.............. "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گلستان به موجب لایحه شماره ۱۱۶۶؍۱۴؍۱۴۰۰-۱۷؍۱؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

" با توجه به درخواست شاکی پرونده آقای وحید قاسمی مبنی بر صدور مجوز نانوایی، موضوع در چارچوب دستورالعمل ها و بخشنامه های صادره از مراجع صالح، مورد بررسی قرار گرفته و اتحادیه مذکور با عنایت به اینکه قانونگذار مراجع مربوطه را از صدور مجوز جدید نانوایی منع و صدور آن را صرفاً در شهرک های تازه تاسیس و محل های فاقد نانوایی (با ضوابط خاص) مستثنی نموده، ایشان را فاقد شرایط احراز جهت اخذ مجوز نانوایی دانسته و از صدور پروانه کسب خودداری می‌نماید. در تکمیل موارد پیش گفته مستحضر می‌دارد با توجه به حساسیت فعالیت خبازی و تفاوت آن با سایر صنوف، محدودیت سقف آرد سهمیه ای در کشور و استان، تفاوت معنادار قیمت آرد سهمیه ای و آرد آزاد، تاثیر منفی و غیر متعارف افزایش تعداد واحدهای خبازی بر توجیه اقتصادی آنها و در نتیجه کاهش کیفیت نان، از سال ۱۳۹۳ صدور مجوز نانوایی با محدودیت هایی مواجه گردید.

شایان ذکر است دلیل مخالفت سازمان های صنعت، معدن و تجارت با اجابت درخواست های جدید صدور پروانه نانوایی صرفاً تعزیراتی و حکومتی بودن مقوله گندم، آرد و نان و لزوم نظارت عالیه استانداران در ساماندهی مقوله آرد و نان و تفاوت ذاتی فعالیت این صنف با دیگر صنوف از جمله قنادی و... می‌باشد و بدیهی است وجود این تفاوت ماهیتی منجر به صدور تصویب نامه هیات وزیران در این خصوص شده و استانداران مکلفند بر اساس سیاستهای کارگروه کشوری و لحاظ نمودن شاخص های متعدد نسبت به توسعه نانوایی ها در بخش آزادپز اقدام نمایند اما صدور پروانه های واحدهای جدید التاسیس نانوایی به استناد آراء اصداری از شعب دیوان عدالت اداری اجرای این تکلیف قانونی را متعسر و ناممکن می‌نماید. با توجه به سامانه ای شدن تخصیص سهمیه آرد خبازی ها توسط شرکت غله و عدم امکان ثبت سهمیه جدید آرد (یارانه ای یا نیمه یارانه ای) در سامانه آرد (سیفا) به استناد نامه ۱۰۵۵۶-۱۹؍۸؍۱۳۹۹ شرکت غله، عملاً امکان تامین آرد جهت تخصیص به نانوایی های جدید التاسیس امکان پذیر نبوده و تنها مسیر تامین آرد مورد نیاز لاجرم بازار آزاد (سیاه) بوده که این امر منتج به هرج و مرج و دلال بازی در حوزه مهم و استراتژیک آرد و نان خواهد بود.

هر چند متقاضیان در حال حاضر ادعایی در خصوص سهمیه آرد دولتی ندارند لیکن تجربه ثابت نموده با تغییر دولتها و نیز مسئولین افراد با ارائه پروانه های صادره دیگران را مجبور به اعطاء سهمیه آرد می نمایند و از طرف دیگر با توجه به پآیین بودن متوسط سرانه سهم خبازی های استان (حدود ۶ کیسه در روز معادل چهار ساعت کارکرد روزانه) و مقرون به صرفه نبودن پخت نان با آرد آزاد، زمینه برای بروز انواع تخلفات از جمله ورود غیر قانونی آرد نانوایی های دولتی به این مراکز محتمل است. حسب مراتب فوق ملاحظه می‌شود به جهت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تامین و تهیه آرد و تعداد واحدهای صنفی در هر منطقه، صدور مجوز نانوایی، محدود به شهرک های مسکونی جدید و مناطق توسعه یافته شهری گردیده است. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تامین آرد نانوایی ها از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و شرکت های غله و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازهای مردم قاعدتاً مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نخواهد داشت. "

رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گلستان نیز به موجب لایحه شماره ۳۱۵؍۱؍۱۲۸-۲۵؍۱؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

" با عنایت به نامه شماره ۳۲۱۷۴۷؍۶۰-۸؍۱؍۱۴۰۰ معاونت بازرگانی داخلی وزارت، منضم به دادنامه شماره ۱۶۳۷-۷؍۱۱؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اتحادیه صنف ذیربط مکلف است صرفاً در حدود قانون نظام صنفی و مقررات آن از جمله آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲ قانون نظام صنفی (موضوع نحوه صدور و تمدید پروانه کسب) مبادرت به اخذ درخواست متقاضیان و صدور پروانه کسف نماید. لذا مراتب جهت استحضار و بهره برداری قانونی به حضور ایفاد می‌گردد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱؍۴؍۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند (د) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی کشور مصوب سال ۱۳۹۲، «صدور پروانه کسب با دریافت تقاضا و مدارک متقاضیان با رعایت قوانین و ‌مقررات مربوط»، از وظایف و اختیارات اتحادیه‌های صنفی است و کارگروه های آرد و نان که صلاحیت های آنها در بند ۲ تصویب‌نامه شماره ۹۷۴۷۷؍ت۵۱۲۵۲ ه- مورخ ۲۶؍۸؍۱۳۹۳ هیات وزیران احصاء شده، در خصوص صدور مجوز نانوایی و یا جلوگیری از صدور آن صلاحیتی ندارند. ثانیاً براساس اصل بیست و هشتم قانون اساسی، هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند و عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱؍۴؍۱۳۹۳ شامل پروانه کسب نانوایی می‌شود و طبق تبصره ۲ ذیل ماده ۷ قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل اشباع بودن بازار، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند و آرای شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۸۰۷-۱۴؍۱۰؍۱۳۹۵، شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۳۵-۱۷؍۴؍۱۳۹۹ و شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۱۱۱-۲۰؍۱؍۱۴۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است. بنا به مراتب فوق، بند ۳ مصوبات مورخ ۲۲؍۵؍۱۳۹۹دومین جلسه کارگروه امور گندم، آرد و نان استان گلستان که براساس آن مقرر شده است: «سازمان صمت برای متقاضیان پروانه کسب خبازی که از سوی دیوان عدالت اداری رای بر صدور پروانه کسب را به سازمان صمت تکلیف نموده، پروانه خبازی صادر و از صدور هرگونه پروانه دیگر خودداری نماید»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری