رای شماره ۹۲۱ مورخ ۱۳۹۶/۰۹/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۹۲۱

تاریخ دادنامه: ۲۱/۹/۱۳۹۶

کلاسه پرونده: ۹۵/۶۹۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین دهقانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲ از یکصد و دوازدهمین جلسه شورای اسلامی شهر بروجن مورخ ۱۳۸۷/۰۸/۱۴ دوره سوم شورا به شماره ۶۰۳- ۱۳۸۷/۰۸/۲۱ با موضوع اخذ ۵۰% از املاک مالکین توسط شهرداری به صورت رایگان پس از کسر کل معابر به خاطر تغییر کاربری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲ از یکصد و دوازدهمین جلسه شورای اسلامی شهر بروجن مورخ ۱۴/۸/۱۳۸۷ دوره سوم شورا به شماره ۶۰۳- ۲۱/۸/۱۳۸۷ با موضوع اخذ ۵۰% از املاک مالکین توسط شهرداری به صورت رایگان پس از کسر کل معابر به خاطر تغییر کاربری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً به استحضار می رساند اعضای وقت شورای اسلامی شهر بروجن در جلسه ۱۱۲ رسمی علنی خود طی مصوبه ۶۰۳-۲۱/۸/۱۳۸۷ با پیشنهاد شهرداری بروجن به شماره ۱۲۶۹۶-۱۳/۷/۱۳۸۷ اقدام به تصویب مصوبه ای خلاف قانون و شرع و خارج از حیطه وظایف قانونی خود نموده‌اند بدین مضمون که با توجه به اینکه قسمتی از مزرعه سیبستان در محدوده قانونی قرار گرفته پس از کسر کل معابر، ۵۰% از اراضی مالکین به صورت رایگان و بدون پرداخت هیچ وجهی در ازای تغییر کاربری و طی انجام مراحل قانونی به شهرداری واگذار شود، بدیهی است اکنون نیز پس از مراجعه هر مالک جهت اخذ پروانه ساختمانی مطابق این مصوبه یا ۵۰% از ملک ایشان قبلاً توسط شهرداری ضبط شده و یا می بایستی بدون دریافت هرگونه وجهی به صورت اجباری نیمی از ملک خود را به شهرداری واگذار نماید. بدین توضیح که اگر کسی ۱۰۰۰ مترزمین داشته باشد و ۶۰۰ متر آن جزو معابر کسر گردد و ۴۰۰ متر برای مالک باقی باشد بایستی ۲۰۰ متر باقی مانده را به اجبار به شهرداری بدهد صرف نظر از اینکه هیچ نماینده رسمی و قانونی مالکین در محل شهرداری حضور نیافته و رضایتی هم از مالکین (همه) دریافت نشده توجه به این مهم ضروری است که این مصوبه هم خلاف قانون بوده و هم خلاف شرع و هم خلاف اختیارات و وظایف شورای شهر می‌باشد چرا که مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ اخذ هرگونه کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب دادنامه های شماره ۹۶۴-۱۱/۹/۱۳۸۶، ۲۱۸-۹/۴/۱۳۸۷ و ۲۰/۱/۱۳۸۹ و شماره ۴۵۹ و ۲۷۵-۱۶/۵/۱۳۹۱ مصوبات تعدادی از شهرهای کشور (مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن را به ازای خدمات تفکیک و افراز و...) ابطال کرده و همچنین رای شماره ۴ هیات عمومی کلاسه پرونده ۸۸/۵۰۸-۲/۲/۱۳۹۳ در مقام ابطال مصوبه شاهرود رای شماره ۵۶۳ هیات عمومی کلاسه ۸۸/۶۹۰-۲۳/۱۲/۱۳۹۰ در مقام ابطال مصوبه شورای شهر گرگان، رای شماره ۵۶۱-۱۱/۱۰/۱۳۸۴ هیات عمومی در مقام ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج رای شماره ۲۱۱-۱۱/۴/۱۳۸۵ هیات عمومی در مقام ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز، رای شماره ۳۸۶-۲۹/۱۰/۱۳۸۱ هیات عمومی در مقام دستورالعمل استانداری همدان و رای شماره ۷۱۷ کلاسه پرونده ۸۹/۴۴۰-۱/۱۱/۱۳۹۱ در مقام ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج و رای شماره ۳۵۰ هیات عمومی مورخ ۲۵/۳/۱۳۹۵ در مقام ابطال مصوبه شورای شهر رامیان که همگی حکایت از غیر قانونی بودن این گونه مصوبه ها دارد اقدام به ابطال آنها نموده است و از سوی دیگر اساساً تغییر کاربری از وظایف و اختیارات مقرر شده در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی ان خارج بوده و در صورتی که شهرداری برای انجام کارها و نیازهای خود احتیاج به زمین داشته باشد می بایستی مطابق قانون مخصوص خود مورد ارزیابی و خرید واقع بشود و تملک رایگان و اجباری فاقد مجوز شرعی و قانونی بوده خلاف اصل تسلیط می‌باشد و علاوه بر اینکه از مصادیق غصب است برخلاف نص صریح قانون است. علیهذا نظر به اینکه شورای اسلامی شهر بروجن الزام و مجوز دریافت من غیر حق نیمی از حقوق شرعی و قانونی مالکین را خارج از وظایف ذاتی و قانونی خود صادر کرده و آرای هیات عمومی مارالذکر همگی حکایت از این دارد که همواره هیات عمومی دیوان عدالت اداری قبل و بعد از تصویب این مصوبه به کرات به دلایل قانونی و شرعی تملک رایگان املاک آحاد مالکین و مردم را در جاهای مختلف کشور خلاف قانون دانسته و الزام افراد وقتی منبعث از قانون است معتبر می‌باشد و این مصوبه دارای این شرایط نمی‌باشد تقاضای رسیدگی لازم و ابطال این مصوبه غیر قانونی برابر مقررات دیوان عدالت اداری از زمان تصویب را دارم."

لایحه تکمیلی شاکی:

"احتراماً در رابطه با پرونده به شماره بایگانی ۹۵/۶۹۴ مطروحه در آن هیات با موضوع اعلام غیر قانونی بودن دریافت ۵۰ درصد از زمینهای مالکین به صورت اجباری و به صرف مصوبه شورای شهرکه شهرداری بروجن پاسخی ارسال و طی آن اعلام کرده که حسب قرارداد و رضایت از مالکین و حسب تقاضای ایشان اقدام به تصویب مصوبه خارج از وظیفه و چهارچوب قانون خود نموده و سعی در توجیه عمل خود کرده است؟ که خود به نحوی مصداق عذر بدتر از گناه تعبیر می‌گردد به نحوی اعلام کرده است که این جزو وظایف ما نبوده و ما هیچ پولی نمی توانیم دریافت کنیم اما چون مردم اصرار زیاد نموده‌اند و مایل بوده اند که نیمی از زمین خود را به شهرداری بدهند و شهرداری هم هیچ مجوزی برای دریافت آنها نداشت ما برای رفاه حال مردم تصویب کردیم هرکس به شهرداری مراجعه کرد و خواست خانه ای بسازد علاوه بر معابر که قبلاً از زمین ایشان کسر شده ۵۰ درصد دیگر آن را به رایگان از او بگیرید تا به مردم لطف کرده باشیم؟ لیکن هیچ مدرکی به پیوست تقدیم ننموده تا دریافت وجوه غیر قانونی خود را مجاز جلوه بدهد و اعلام کرده با رضایت کامل این دریافت وجه غیر قانونی انجام می‌گردد به پیوست یک نسخه از تقاضای مالکین مورخ ۲/۳/۱۳۹۱ و نامه شماره ۳۲۱-۶/۵/۱۳۹۴ رئیس شورای شهر بروجن مبنی بر عدم رضایت مالکین اراضی که برای پروانه ساختمانی مراجعه نموده‌اند و عدم امکان صدور پروانه به لحاظ این مصوبه غیر منطقی که باید ۵۰ درصد از زمین خود را بدون دلیل به شهرداری واگذار نمایند تقدیم می‌گردد همان طور که ملاحظه می فرمایید علی رغم این که شهرداری هیچ سمتی در تغییر کاربری اراضی نداشته و حق دریافت هیچ وجهی را به هیچ عنوان خارج از چهارچوب قانون نخواهد داشت و رضایت هیچ کدام از مردم در قبال این مصوبه غیر قانونی اخذ نشده و این مصوبه که خارج از اختیارات قانونی است باعث تضییع حقوق مردمی شده که حاصل سالها زندگی خود را یک قطعه کوچک زمین تهیه کرده اند که سرپناهی تهیه نمایند که معلوم نیست چرا باید به صورت غیر قانونی ۵۰ درصد آن را به شهرداری واگذار نمایند. لذا ضمن اینکه هیچ ادعایی حتی خیر خواهانه باعث مجاز جلوه دادن عمل غیر قانونی که در سطح جامعه به عنوان حتی جرم تعریف شده در شورای شهر انجام شود و حتی انگیزه شرافتمندانه نیز نخواهد توانست جنبه غیر قانونی را رنگ و بوی وظیفه تعریف کند و منافعی را برای شهرداری که از همین مردم و برای همین مردم تاسیس می‌شود به صورت غیر قانونی و خارج از ضوابط تعریف شده ایجاد نماید استدعای بذل توجه و ابطال این مصوبه غیر قانونی که بهانه دریافت حقوق حقه مردم و دریافت وجوه غیر منطقی شده را از آن اساتید محتشم استدعا می نمایم."

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

صورتجلسه شورای اسلامی شهر بروجن

یکصد و دوازدهمین جلسه شورای اسلامی دوره سوم در ساعت ۵ بعدازظهر مورخ ۱۴/۸/۱۳۸۷ با حضور آقایان ۱- محمد قنبری ۲- فرهاد حبیبی ۳- خدابخش خدارحمی ۴- محسن هادیپور

با تلاوت آیاتی از کلام الله مجید تشکیل جلسه داده و مصوبات به شرح ذیل می‌باشد:

پیشنهاد شماره ۱۴۷۸۱-۱۲/۸/۱۳۸۷ شهرداری بروجن در خصوص اخذ عوارض و صدور پروانه ساخت و سازهای ویلایی واقع در سیاسرد طبق جدول ذیل بررسی و به تصویب رسید:

حصارکشی هر مترمربع ۱۵۰۰۰ ریال

تفکیک هر مترمربع ۱۰۰۰۰ ریال

سالنهای تولیدی هر مترمربع ۱۰۰۰۰ ریال

زیربنا

قیمت هر مترمربع

۵ مترمربع

۰۰۰/۱۰۰ ریال

۷ مترمربع

۰۰۰/۱۲۰ ریال

۹ مترمربع

۰۰۰/۱۴۰ ریال

۱۰ مترمربع

۰۰۰/۱۶۰ ریال

بیشتر از ۱۰۰ مترمربع

۰۰۰/۲۰۰ ریال

نامه شماره ۱۲۶۹۶-۱۳/۷/۱۳۸۷ شهرداری منضم به توافقنامه شماره ۶۰۴۴-۲/۴/۱۳۸۷ فیمابین شهرداری و نمایندگان مالکین پلاک ۵۳۴ آقایان فضل ا... اکبر پور- حمید خلیلی- محمدرضا ایزدی در خصوص مورد توافق مزرعه سیبستان که در محدوده قانونی قرار گرفته جهت اجرای بلوار ورودی شهرک الهیه و ادامه بلوار ملت و میدان بسیج و برای طرح ورودی غرب شهر پس از کسر کل معابر و انجام مراحل قانونی و تغییر کاربری، اراضی باقیمانده به نسبت ۵۰% شهرداری و ۵۰% مالکین تقسیم گردد که با توجه به شرایط ضمن عقد و انجام مراحل قانونی به تصویب رسید ضمناً مقرر شده شهرداری از نمایندگان مالکین قبل از تغییر کاربری رضایت نامه کلیه مالکین و زارعین اخذ نماید.

پیشنهاد شماره ۱۴۶۶۸-۱۲/۸/۱۳۸۷ شهرداری منضم به یک نسخه قرارداد ساعتی شماره ۱۴۰۹۸-۶/۸/۱۳۸۷ مابین شهرداری و آقای بابک کیانی به عنوان ناظر و بازدید کننده پروژه های حفاری ترانشه های سطح شهر از ۱/۸/۱۳۸۷ تا ۲۹/۱۲/۱۳۸۷ از قرار ساعتی ۰۰۰/۱۰ ریال و حداکثر ۱۹۱ ساعت در ماه با شرایط مندرج در قرارداد و رعایت بند ۶ مبنی بر اینکه (قرارداد تعهد استخدامی ایجاد نمی کند) بررسی و تصویب قرار گرفت.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر بروجن به موجب لایحه شماره ۷۱۸-۴/۱۰/۱۳۹۵ توضیح داده است که:

"ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام

احتراماً، در پاسخ به دادخواست جناب آقای حسین دهقانی، وکیل دادگستری، به طرفیت این شورا به خواسته ابطال مصوبه شماره۲ از یکصد و دوازدهمین جلسه شورای اسلامی بروجن که تحت کلاسه ۹۵/۶۹۴ به شماره ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۷۳۳ ثبت گردیده و به این شورا ابلاغ گردیده است، به استحضار می رساند: برخلاف استدلال و استنباط شاکی مصوبه مذکور، هیچ گونه مشابهتی با موضوعات دادنامه های استنادی مشارالیه به شماره های ۹۶۴-۱۱/۹/۱۳۸۶، ۲۱۸-۹/۴/۱۳۸۷، ۴۵۹-۲۰/۱/۱۳۸۹ و ۱۷۵-۱۶/۵/۱۳۹۱ مصوبات تعدادی از شوراهای شهرهای دیگر کشور (مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن در ازای خدمات تفکیک و افراز و...) و همچنین آراء شماره ۴ هیات عمومی کلاسه ۸۸/۵۰۸-۲/۲/۱۳۹۲ و هیات عمومی کلاسه ۸۸/۶۹۰-۲۳/۱۲/۱۳۹۰ و رای شماره ۵۶۱-۱۱/۱۰/۱۳۸۴ و رای شماره ۲۱۱-۱۱/۴/۱۳۸۵ و رای شماره ۳۸۶-۲۹/۱۰/۱۳۸۱ و رای شماره ۷۱۷ کلاسه ۸۹/۴۴۰-۱/۱۱/۱۳۹۱ و رای شماره ۳۵۰-۲۵/۳/۱۳۹۵ هیات عمومی، ندارد بدین توضیح که موضوعات پرونده های استنادی فوق الذکر، همگی بر این اساس استوار بوده است که شوراها و مرجع مورد نظر، «راساً و به صورت یک طرفه و بدون اذن و اجازه و رضایت مالکین املاک مورد نظر، اقدام به تصویب مقررات می نموده‌اند که به موجب آنها، املاک مالکین بر خلاف میل و اراده آنان و بدون در نظر گرفتن مقررات قانونی و احکام و موازین شرعی و تغییرکاربری یا موافقت با تفکیک و افراز املاک آنها را مشروط به واگذاری بخشی از املاک آنان یا بهای آن اراضی اعلام نموده اند.» که هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات مذکور را خارج از حیطه وظایف آن مرجع مغایر با مقررات قانونی و شرعی و فاقد مجوز قانونی اعلام فرموده است. لیکن در خصوص موضوع مصوبه این شورا که مورد درخواست ابطال آن را نموده اند، به استحضار می رساند این شورا هرگز هیچ مالکی را ملزم به واگذاری اراضی مورد نظر یا پرداخت بهای آن ننموده است. بلکه همان گونه که در متن صورتجلسه مورد شکایت تصریح گردیده است، حکایت از این امر دارد که «مالکین مزرعه سیبستان پلاک ۵۳۴ اصلی، با آزادی اراده و رضایت قبلی خویش و بر اساس ماده ۱۰ قانون مدنی در شهرداری بروجن حاضرگردیده و پیشنهاد داده اند که اراضی مزرعه مذکور که در محدوده قانونی قرار گرفته است، به شرح مندرج در نامه شماره ۱۲۶۹۶-۱۳/۷/۱۳۸۷ شهرداری بروجن، منضم به توافقنامه شماره ۶۰۴۴-۲/۴/۱۳۸۷ و با توجه به اصل آزادی اراده و شرایط ضمن العقد، مورد موافقت این شورا قرار گیرد». بنابراین همان گونه که ملاحظه می فرمایید این شورا هیچ شخصی را ملزم به واگذاری ملک خویش ننموده است. بلکه صرفاً « موافقت» خود را با درخواست و پیشنهاد مالکین آن مزرعه مبنی بر واگذاری بخشی از اراضی آنان به شهرداری بروجن اعلام کرده و با توجه به اینکه دریافت هرگونه مالی از سوی اشخاص حقیقی یا حقوقی از سوی شهرداری، مشروط به موافقت این شورا می‌باشد، لذا پیشنهاد مذکور مبنی بر تملیک اراضی مورد واگذاری به شهرداری به موجب مصوبه مذکور « موافقت» شده است.

علیهذا به جهت اینکه بر خلاف استدلال و استنباط شاکی مصوبه این شورا هرگز از مصادیق «غصب» یا مخالفت با «اصل تسلیط» ندارد و به همین جهت هیچ یک از مالکین پلاک ۵۳۴ اصلی بروجن، تقاضای ابطال آن را ننموده اند. بلکه شاکی با استنباط شخصی خود و با تصور اینکه مصوبه شورا، مخالف قوانین موضوعه بوده و مغایر با اصل آزادی اراده و قاعده تسلیط و حقوق ناشی از مالکیت اشخاص تلقی نموده است. تقاضای ابطال آن را مطرح کرده است، بنابراین تقاضای رد درخواست مذکور را دارم."

شورای نگهبان در پاسخ به استعلام دفتر هیات عمومی به موجب نامه ۱۸۲۹/۱۰۲/۹۶-۲۱/۴/۱۳۹۶ اعلام کرده است که:

"مفاد اصل مصوبه شورای شهر بروجن که در پرونده ذکر شده آن است که مقداری از اراضی مالکین- پس از تغییر کاربری- بر اساس توافقنامه و اخذ رضایت مالکین از ایشان گرفته شده و تغییر کاربری انجام می‌شود و محتوای آن خلاف شرع نمی‌باشد. البته بحث این که اصل توافقنامه بین شهرداری و مالکین انجام شده و مالکین راضی به این توافق و تقسیم اراضی بوده اند یا خیر؟ بحث قضایی است که در صورت وجود این اختلاف ذی نفع می‌تواند به مرجع صالح قضایی مراجعه نماید."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه بند ۲ مصوبه مورد شکایت در رابطه با پلاک ثبتی ۵۳۴ و توافقنامه فی مابین مالکین و شهرداری بوده و شرایط مقرر در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را ندارد، بنابراین مصوبه موردی است و قابل رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد و پرونده برای رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری