رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۳۷۷۷۳ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۳۷۷۷۳

تاریخ دادنامه: ۱۶/۳/۱۴۰۲

شماره پرونده: ۰۱۰۶۲۴۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای رضا محمودی

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، اداره کل راه و شهرسازی استان قزوین و اداره کل ثبت اسناد و املاک استان قزوین

موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال بخشنامه شماره ۴۰۰/۱۶۷۵۱-۱۱/۲/۱۴۰۰ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی ۲- ابطال بخشنامه شماره ۳۰۰۵۴/۱۴۰۰-۱۹/۲/۱۴۰۰ معاون امور املاک و کاداستر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه های شماره ۴۰۰/۱۶۷۵۱-۱۱/۲/۱۴۰۰ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی، ۳۰۰۵۴/۱۴۰۰-۱۹/۲/۱۴۰۰ معاون امور املاک و کاداستر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، ۸۴۰۵/۱۴۰۱/۱۲۷-۲۹/۴/۱۴۰۱ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان قزوین و ۱۳۸۰۴/۱۰۰-۲۵/۴/۱۴۰۱ اداره کل راه و شهرسازی استان قزوین را خواستار شده و اعلام کرده است که حکم مقرر در بخشنامه های مورد شکایت مبنی بر ممنوعیت تنظیم هر نوع وکالت نامه در خصوص خرید و فروش امتیاز طرح اقدام ملی مسکن مغایر مواد ۶۵۶ لغایت ۶۸۳ قانون مدنی است.

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف- بخشنامه شماره ۴۰۰/۱۶۷۵۱-۱۱/۲/۱۴۰۰ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی

" رئیس محترم سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

رئیس محترم اتاق اصناف ایران

همانگونه که مستحضرید عملیات اجرایی طرح اقدام ملی مسکن و ثبت نام متقاضیان آن از سال ۱۳۹۸ آغاز گردیده و اغلب متقاضیان این طرح با پرداخت مراحل اولیه سهم آورده خود در پروژه های شروع شده جانمایی شده اند. لیکن از آنجا که بر اساس شیوه نامه اجرایی این طرح، تخصیص واحد به متقاضیان در مراحل پایانی اجرای پروژه صورت خواهد پذیرفت؛ در اغلب پروژه های این طرح، فرآیند انتخاب واحد قابل تخصیص به متقاضیان و بالتبع آن انعقاد قرارداد واگذاری تا کنون صورت نپذیرفته است. بر این اساس و با توجه عدم انعقاد قرارداد، خرید و فروش و انجام معاملات ثانویه این واحدها غیر قانونی بوده و به رسمیت شناخته نخواهد شد. این در حالی است که بر اساس گزارشات واصله، امتیاز طرح اقدام ملی مسکن در برخی از مناطق کشور مورد معامله قرار گرفته و دفاتر اسناد رسمی نسبت به ثبت این معاملات اقدام نموده اند. لذا خواهشمند است دستور فرماید تا به منظور پیشگیری از تبعات آتی و طرح دعاوی متعدد در این بخش از انجام هرگونه معامله مربوط به واحدهای طرح مذکور و ثبت رسمی آنها در دفاتر اسناد رسمی ممانعت به عمل آورند.- معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی "

ب- بخشنامه شماره ۳۰۰۵۴/۱۴۰۰ -۱۹/۲/۱۴۰۰ معاون امور املاک و کاداستر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

" اداره کل ثبت اسناد و املاک استانها

با سلام

احتراماً به پیوست تصویر نامه ۴۰۰/۱۶۷۵۱-۱۱/۲/۱۴۰۰ معاون مسکن و سازمان وزارت راه و شهرسازی در خصوص واگذاری امتیاز طرح ملی مسکن ارسال خواهشمند است دستور فرمایید در چارچوب ضوابط و مقررات به وظایف قانونی خود عمل نمایند.- معاون امور املاک و کاداستر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر طرح ریزی و پایش طرح های مسکن وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۴۶۰/۱۷۰۵۵۰-۲۱/۱۰/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

" متعاقب ثبت نام در طرح ملی مسکن و واریز کردن مبالغ تعیین شده پس از حدود دو سال به طور متوسط دوره ساخت و ساز و دوره مشارکت مدنی با بانک و دریافت اقساط بعدی، متقاضیان امتیاز بندی شده و در این مرحله امکان انتخاب بلوک، طبقه و واحد خود را خواهند داشت. با این توصیف که مختصراً بیان شده متقاضیان ثبت نام شده، تا قبل از انتخاب واحد و اخذ قرارداد مربوطه، مالی برای فروش در اختیار ندارند که بخواهند آن را به صورت وکالتی خرید و فروش نمایند. بنابراین فروش امتیاز و صرفاً ثبت نام، حتی با پرداخت چند قسط به عنوان مالکیت واحد، محسوب نمی شود و در حقیقت این قبیل متقاضیان که قبل از انتخاب واحد خرید و فروش (وکالتی) انجام می دهند نوبت خود را به فروش می رسانند و در این بین به دلیل رسمی نبودن برگه چاپ گرفته شده از سامانه نه تنها جهت خرید و فروش، فاقد اعتبار بوده بلکه ممکن است این برگه چاپی به دلیل آن که در هیچ جایی به ثبت نرسیده به چندین نفر واگذار و یا فروخته شود. به همین دلیل با اهمیت امکان کلاهبرداری و فروش امتیاز به چندین نفر موجب افزایش پرونده های حقوقی مطرح در مراجع قضایی خواهد شد. بنابراین وزارت راه و شهرسازی به عنوان متولی بخش مسکن و به عنوان مجری قوانین موضوعه از جمله قانون ساماندهی و قانون جهش تولید مسکن و قانون زمین شهری، خرید و فروش امتیاز ثبت نام متقاضیان را تایید نمی‌نماید و هیچ گونه تبعات بعدی آن را نمی پذیرد. "

مدیرکل راه و شهرسازی استان قزوین نیز به موجب لایحه شماره ۳۹۱۹۶-۲۶/۱۰/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

" نظر به شیوه نامه های ابلاغی جهت احداث واحدهای اقدام ملی مسکن بدواً متقاضی پس از ثبت نام و احراز شرایط مطابق دستورالعمل های ابلاغی طی ابلاغیه به نامبرده در اقساط متعدد و در بازه زمانی مشخص و همزمان با پیشرفت فیزیکی پروژه اقدام به واریز وجه در حساب بانکی معین می‌نماید و با استفاده از تسهیلات بانکی متعلقه از سوی شخص حقوقی مجری و سازنده واحدهای مسکونی، عملیات ساختمانی انجام و تکمیل می‌گردد. بدیهی است تخصیص واگذاری واحدهای مسکونی طرح مصوب پس از انجام تکالیف سازنده و مجری طرح مطابق دستورالعمل ها و تایید ناظرین تحت نظارت عالیه و همچنین متقاضی مبنی بر پرداخت اقساط متعلقه انجام می پذیرد. لذا همان گونه که ملاحظه می‌گردد تا تکمیل پروژه احداث واحدهای مسکونی و انجام تکلیف مقرر به شرح قراردادهای منعقده از سوی متقاضی امکان تخصیص و واگذاری واحدها میسر نخواهد بود. با عنایت به مراتب موصوف عمدتاً افراد سودجو با مراجعه به متقاضیان واجد شرایط دریافت واحدهای مسکن طرح ملی اقدام به خرید واحدهایی که هنوز وجود خارجی ندارد می‌نماید و در مقام فروش و واگذاری اقدام به تنظیم وکالت نامه در دفاتر اسناد رسمی می نمایند که این واجد تبعات سوء و از موانع رسیدن به اهداف مد نظر دولت جهت تامین مسکن اقشار هدف طرح می‌باشد. "

رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز به موجب لایحه شماره ۸۶۲۴۰-۹/۱۱/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

" در اغلب پروژه های این طرح فرایند انتخاب واحد قابل تخصیص به متقاضایان و بالتبع انعقاد قرارداد واگذاری تاکنون صورت نپذیرفته بر این اساس و با توجه به عدم انعقاد قرارداد خرید و فروش و انجام معاملات ثانویه این واحدها غیرقانونی بوده و به رسمیت شناخته نخواهد شد این در حالی است که بر اساس گزارشهای واصله امتیاز طرح اقدام ملی مسکن در برخی از مناطق کشور مورد معامله قرار گرفته و دفاتر اسناد رسمی نسبت به ثبت این معاملات اقدام نموده‌اند لذا به منظور پیشگیری از تبعات آتی و طرح دعاوی متعدد از انجام هرگونه معامله جلوگیری شده است و استناد به مواد ۶۵۶ الی ۶۸۳ قانون مدنی و تاکید بر این موضوع که «از وکالت بیع معاوضه و سایر عقود تملیکی استنباط نمی گردد و بخشنامه مورد شکایت قابل ابطال است» صحیح نیست زیرا وکالت به عنوان پوششی برای عقد بیع می‌باشد زیرا عقد وکالت برای نیابت و عقد بیع برای انتقال مالکیت است و آثار این دو متفاوت است و هر چند طرفین عنوان وکالت را در این گونه عقود انتخاب می کنند اما اراده طرفین و قصد آنان در ابتدا بیع بوده است نه وکالت."

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موضوع به هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۰۰۴۵۵-۱۱/۲/۱۴۰۲ بخشنامه های شماره ۸۴۰۵/۱۴۰۱/۱۲۷-۲۹/۴/۱۴۰۱ اداره کل ثبت اسناد و املاک استان قزوین و شماره ۱۳۸۰۴/۱۰۰-۲۵/۴/۱۴۰۱ اداره کل راه و شهرسازی استان قزوین را قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۴۰۰/۱۶۷۵۱-۱۱/۲/۱۴۰۰ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و بخشنامه شماره ۳۰۰۵۴/۱۴۰۰-۱۹/۲/۱۴۰۰ معاون امور املاک و کاداستر سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۳/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه بخشنامه شماره ۴۰۰/۱۶۷۵۱ مورخ ۱۱/۲/۱۴۰۰ وزارت راه و شهرسازی و بخشنامه شماره ۳۰۰۵۴/۱۴۰۰ مورخ ۱۹/۲/۱۴۰۰ معاون امور املاک سازمان ثبت اسناد و املاک کشور متضمن وضع قاعده الزام آوری نبوده و صرفاً در جهت ابلاغ یا پیشنهاد انجام اموری مشخص صادر شده است، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آنها در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح و بررسی نیست./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری