رای شماره ۱۵۰۶مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۰۶

تاریخ دادنامه: ۲۴؍۸؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۱۰۰۶۹۹

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهنام امامی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۷ مورخ ۸؍۱۰؍۱۴۰۰ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۷ مورخ ۸؍۱۰؍۱۴۰۰ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی نامه شماره ۱۹۷۴۸۷ مورخ ۸؍۱۰؍۱۴۰۰ خطاب به کلیه مدیران اجرایی سراسر کشور اعلام نموده که مطابق ماده ۶۲ قانون خدمت وظیفه عمومی و نیز به موجب «بند (ج) ماده ۹ قانون کار» به کارگرانی که فاقد کارت پایان خدمت و یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین باشد، از ارائه خدمات دولتی منجمله پرداخت بیمه بیکاری خودداری نمایند.

به موجب قانون بیمه بیکاری مصوب ۲۶؍۶؍۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی و تصریح تبصره ماده ۱ همین قانون افراد مشخص شده در بندهای ۱، ۲ و ۳ مشمول بیمه بیکاری نمی‌باشند. بنابراین قانون گذار محترم در هیچ یک از مواد متعدد این قانون رسیدگی به وضعیت مشمولان نظام وظیفه و یا دارا بودن کارت پایان خدمت را ذکر ننموده است.

آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری مصوبه ۱۲؍۱۰؍۱۳۶۹ هیات وزیران در ماده ۱۱ صراحتاً مشمولین نظام وظیفه عمومی را در دایره پرداخت مقرری بیمه بیکاری قرار داده است و هیچ منعی را برای پرداخت پیش بینی نکرده است.

در فراز ابتدایی ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرای مذکور آمده است مقرری بیمه شدگانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری به خدمت نظام وظیفه عمومی اعزام می گردند در صورتی که متاهل نباشند قطع می‌گردد و پس از پایان خدمت وظیفه عمومی در صورت عدم اشتغال... برقرار خواهد شد.

ملاحظه می‌شود که قانونگذار شرط برقراری مقرری بیمه بیکاری را داشتن کارت پایان خدمت و یا رسیدگی به وضعیت مشمولین در نظر نگرفته است. لکن وزیر محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر خلاف نص صریح قانون بیمه بیکاری و آیین‌نامه اجرایی آن مبادرت به صدور بخشنامه نموده و خارج از شرح وظایف ذاتی خود، داشتن کارت پایان خدمت را به عنوان شرط برقراری بیمه بیکاری در نظر گرفته است."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها

موضوع: لزوم ارائه کارت پایان خدمت یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین در تشکیل پرونده بیمه بیکاری

سلام علیکم، نظر به اینکه مطابق ماده (۶۲) قانون خدمت وظیفه عمومی، «استخدام مشمولان به طور کلی در وزارتخانه ها و موسسات وابسته به دولت و در کارخانه ها و کارگاه ها و موسسات خصوصی بدون داشتن معافیت دائم ممنوع است» و به موجب بند «ج» ماده (۹) قانون کار، «عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر» از جمله شرایط صحت قرارداد کار در زمان انعقاد قرارداد می‌باشد؛ همچنین به استناد ماده (۱) قانون بیمه بیکاری، مشمولین قانون تامین اجتماعی که تابع قانون کار می‌باشند، مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری قرار می گیرند.

با استناد به مفاد قانونی فوق و نیز ماده (۱۰) قانون خدمت وظیفه عمومی، مشمولین وظیفه برای انجام هرگونه امور ملزم به ارائه مدارکی دال بر رسیدگی به وضع مشمولیت آنان در اداره وظیفه عمومی می‌باشند لذا با توجه به ارجحیت نظم و انضباط عمومی و ارتباط نظام مند قوانین و مقررات، ارائه کارت پایان خدمت یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین جهت تشکیل پرونده بیمه بیکاری الزامی می‌باشد. - وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب نامه شماره ۷۷۴۸۲ مورخ ۶؍۴؍۱۴۰۱، لایحه مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شماره ۷۵۴۸۲ مورخ ۴؍۴؍۱۴۰۱ را ارائه کرده است که مشروح دفاعیات به قرار زیر است:

"همانگونه که استحضار دارید به لحاظ قرار گرفتن رابطه قرارداد کار با وضع قانون کار در حوزه حقوق عمومی و ارتباط تنگاتنگ حقوق عمومی با امنیت اجتماعی و نظام فرهنگ کار حاکم بر کشور مطابق نص صریح ماده ۱۰ قانون کار؛ «برای صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد رعایت شرایط ذیل الزامی است: الف- مشروعیت مورد قرارداد ب- معین بودن موضوع قرارداد ج- عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر» بر مبنای استدلال و با عنایت به اینکه قانونگذار به ملاحظات مختلف با منشاء حقوق عمومی مطابق بند (ج) ماده ۱۰ قانون کار؛ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر را مقرر نموده در نتیجه افرادی که مطابق ماده ۵۸ مکرر قانون نظام وظیفه در موعد مقرر برای خدمت نظام وظیفه مراجعه ننموده‌اند و هم کارفرمایی که این نوع از افراد را به کارگیری نموده‌اند مرتکب جرم شده اند، بنابراین افراد فراری از نظام وظیفه مستحق مجازات مقرر و متناسب با بزه انجام شده می‌باشند. بنابراین قرارداد افراد مذکور مطابق نص صریح ماده ۱۰ قانون کار ممنوعیت داشته مع ذلک رابطه قرارداد کاری حاکم قانونی نبوده و بر خلاف حقوق عمومی می‌باشد. بنابراین قرارداد این نوع از افراد از ابتدا دوره شمول خدمت سربازی مستند به ماده ۱۰ قانون کار و ماده ۵۸ مکرر قانون نظام وظیفه، فاقد صحت و باطل بوده است. مع الوصف این نوع از متقاضیان فاقد شرایط ماده ۱ قانون بیمه بیکاری یعنی (شمول قانون کار و قانون تامین اجتماعی) هستند و نظر به اینکه برخورداری از مقرری بیمه بیکاری منوط به تحقق و اجماع کلیه شرایط مذکور در قانون و مقررات موضوعه می‌باشد. بنابراین پرداخت بیمه بیکاری به این افراد بر خلاف قوانین و مقررات یاد شده و خلاف مصالح ملی و موجب تخریب فرهنگ سالم کاری و تزلزل زنجیره نظام روابط کار و تشویق افراد خاص در قبال مصالح عمومی کشور است.

بخشنامه فوق الذکر ناظر بر آن دسته از متقاضیان بیمه بیکاری است که یا به سن تکلیفی دوره خدمت نظام وظیفه نرسیده اند و به دلایل قانونی مورد تایید نظام وظیفه از معافیت موقت یا معافیت دائم برخوردارند و یا حتی مشمولان خدمت نظام وظیفه که دفترچه اعزام به خدمت دریافت کرده اند و از نظر قانونی فراری محسوب نمی شوند نیست. این نوع از متقاضیان مطابق جدول ۷ قانون بیمه بیکاری می‌توانند از این مقرری استفاده نمایند همچنین مطابق ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی بیمه بیکاری؛ مقرری بیمه شدگانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری به خدمت وظیفه عمومی اعزام می گردند در صورتی که متاهل باشند قطع نمی گردد و در صورتی که مجرد باشند پس از پایان خدمت وظیفه عمومی در صورت عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً نسبت به باقیمانده مدت استحقاقی، مقرری آنان برقرار خواهد شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴؍۸؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده ۱ قانون بیمه بیکاری مصوب سال ۱۳۶۹: «کلّیه مشمولین قانون تامین اجتماعی که تابع قوانین کار و کار کشاورزی هستند، مشمول مقررات این قانون می‌باشند» و این در حالی است که براساس رای شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۴۸ مورخ ۲۰؍۸؍۱۳۹۷ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری، ﻋﺪﻡ ﺷﻤﻮﻝ ﺍﺣﮑﺎﻡ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﮐﺎﺭ ﺑﺮ ﺍﺷﺨﺎﺹ ﻓﺎﻗﺪ ﮐﺎﺭﺕ ﭘﺎﯾﺎﻥ ﺧﺪﻣﺖ ﯾﺎ ﮐﺎﺭﺕ ﻣﻌﺎﻓﻴﺖ ﺩﺍﺋﻢ تایید شده و اشخاص ﻓﺎﻗ-ﺪ ﮐﺎﺭﺕ ﭘﺎﯾﺎﻥ ﺧﺪﻣﺖ ﯾﺎ ﮐﺎﺭﺕ ﻣﻌ-ﺎﻓﻴﺖ ﺩﺍﺋﻢ از شمول قانون بیمه بیکاری خارج هستند. ثانیاً براساس ماده ۶۲ قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۲۹؍۷؍۱۳۶۳: «استخدام مشمولان به طور کلّی در وزارتخانه‌ها و موسسات وابسته به دولت و در کارخانه‌ها و کارگاه ها و موسسات خصوصی بدون ‌داشتن معافیت دائم ممنوع است» و انجام اقدامی غیرقانونی منجر به ایجاد امتیازات مختلف و از جمله بیمه بیکاری برای اشخاص نمی‌گردد. ثالثاً بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۷ مورخ ۸؍۱۰؍۱۴۰۰ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعیناظر بر مشمولین بوده و از این حیث مغایرتی با ماده ۸۰ قانون کار جمهوری اسلامی ایران ندارد و مبنای این امر آن است که اشخاص بین ۱۵ تا ۱۸ سال اگرچه دوره سربازی را نگذرانده‌اند، ولی جزء مشمولین نیز به شمار نمی‌روند. رابعاً هرچند براساس رای شماره ۱۹۳۲ مورخ ۱۸؍۱۰؍۱۳۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که مفاد بخشنامه شماره ۲۳۱۷۷۷ مورخ ۱؍۱۲؍۱۳۹۴ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (که مفاداً مشابه بخشنامه مورد اعتراض در این پرونده بود)، منطبق با قانون است و از حیث محتوا و ماهیت قابل ابطال نیست، ولی با توجه به رای شماره ۵۳۸ مورخ ۱۸؍۸؍۱۳۹۵ این هیات ﻫﺮﯾﮏ ﺍﺯ ﻭﺯﯾﺮﺍﻥ ﺩﺭ ﺣﺪﻭﺩ ﻭظﺎﯾﻒ ﺧﻮﯾﺶ ﻭ ﻣﺼﻮﺑﺎﺕ ﻫﻴﺄﺕ ﻭﺯﯾﺮﺍﻥ ﺣﻖ ﻭﺿﻊ ﺁﯾﻴﻦﻧﺎﻣﻪ ﻭ ﺻﺪﻭﺭ ﺑﺨﺸﻨﺎﻣﻪ ﺭﺍ ﺩﺍﺭﺩ، در نتیجه حکم به ابطال ﺑﺨﺸﻨﺎﻣﻪ ﺷﻤﺎﺭﻩ ۲۳۱۷۷۷ مورخ ۱؍۱۲؍۱۳۹۴ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از حیث عدم صدور آن ﺗﻮﺳﻂ ﻣﻘﺎﻡ ﺻﻼﺣﻴﺘﺪﺍﺭ ﺻﺎﺩﺭ می‌شود که با لحاظ این موضوع که بخشنامه مورد اعتراض در پرونده حاضر به تایید وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی رسیده است، این ایراد نیز برطرف شده است. بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۷ مورخ ۸؍۱۰؍۱۴۰۰ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که براساس آن مقرر شده است: «...ارائه مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین، جهت تشکیل پرونده بیمه بیکاری الزامی می‌باشد»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری