رای شماره ۲۸۲ تا ۲۸۴ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۲۸۲ الی ۲۸۴
تاریخ دادنامه: ۲۴؍۲؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۲۶۱۸، ۹۷؍۲۹۶۴، ۹۷؍۳۲۷۵
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رئیس شورای اسلامی تبریز
موضوع: اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به آراء معارض هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: ۱- رئیس شورای اسلامی تبریز به موجب لایحه شماره ۲۱۲۰-۴؍ش؍ت-۲۲؍۳؍۱۳۹۶ اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند که با امعان نظر به دادنامه شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که شق بند الف- ۱ ماده ۱۰ و مواد ۱۷، ۱۸، ۲۰ و ۲۶ و بند ۳ ماده ۲۳ تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال ۱۳۹۵ را ابطال نمودید. نظر بر اینکه قبلاً نسبت به موارد فوق الذکر آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر رد شکایت شکات و اخذ عوارض از طرف شهرداری مجاز شمرده شده است مجدداً طی دادنامه ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری بدون در نظر گرفتن سوابق امر و اینکه قبلاً نسبت به موضوعات مذکور آراء لازم از طرف هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده و از اعتبار امر مختومه بهاء برخوردار بوده و نسبت به یک مورد دو رای متضاد از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است. مطالب ذیل جهت تبیین هر چه بیشتر واقعیت تقدیم حضور میگردد.
مقدمه:
الف) یکی نبودن مستندات قانونی تعیین عوارض و جریمه:
بر طبق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آییننامه مالی شهرداری « عوارض» از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع درآمد شهرداریها پیش بینی گردیده است این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه، حسب مورد در مقاطع زمانی گوناگون وضع می گردند و بر اساس شرایط و ضوابط مقرر توسط شهرداریها راساً محاسبه، تعیین و مطالبه میشوند، بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض باشد برای مشاهد مبانی قانونی این مصوبات در قوانین متاخر به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب ۱؍۹؍۱۳۶۱ و بند ۱۶ ماده ۷۱ و بند ۱ ماده ۳۵ مذکور مقرر میدارد « مادامی که درآمدهای پیش بینی کافی نباشد شورای اسلامی شهر میتواند با تنفیذ ولی امر برای تامین هزینه های شهرداری عوارض متناسب با امکانات اقتصادی محل و خدمات ارائه شده تعیین نماید.» با این وصف آیا اخذ عوارض از احداث کنندگان مازاد بر تراکم (یعنی مازاد بر مصوبه طرح تفصیلی) و احداث کنندگان بالکن داخل مغازه و احداث کنندگان بالکن روپوشیده به شارع (خیابان) و غیره امر غیرقانونی است؟ در حالی که وقتی شخصی در داخل تراکم طرح تفصیلی ملکی را احداث و عوارضات متعلقه آن را پرداخت می کند به طریق اولی در جهت حفاظت از طرح تفصیلی مصوب از احداث کنندگان مازاد بایستی عوارض چندین برابر اخذ تا از پلکانی شدن محلهای شهر و موجبات تجری و گستاخی سرمایه داران در جهت نقض قوانین و مقررات طرح تفصیل جلوگیری گردد.
ب) دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه:
مرجع تعیین عوارض حسب مورد و ُدر مقاطع زمانی گوناگون متفاوت بوده و در قوانین موخر التصویب (به استناد بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب ۱؍۹؍۱۳۶۱ و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ این مسئولیت با رعایت مقررات مربوطه به عهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده است و ماده ۷۷ قانون مقرر میدارد که شورای اسلامی شهر و بخش میتواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آییننامه هیات وزیران اقدام نماید.) و از طریقی دیگر جریمه بر طبق تبصره های ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها به عنوان ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی و به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و حداقل و حداکثر آن در تبصره های ذیل ماده ۱۰۰ بر اساس معیارهای مقرر در آنها توسط کمیسیونهای ماده ۱۰۰ پیش بینی میگردد.
ج) عدم وحدت مراجع حل اختلاف ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه:
مرجع رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد اعتراض کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری است در حالی که مرجع اعتراض به جریمه های تعیین شده توسط کمیسیونهای ماده ۱۰۰، کمیسیونهای تجدیدنظر ماده ۱۰۰ شهرداری میباشد. بنابراین با تدقیق به قوانین موخرالتصویب (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵) اخذ عوارض در موقع صدور پروانه ساختمانی برای املاک چه به صورت تراکم مجاز و چه به صورت مازاد بر تراکم و احداث تجاری و بالکن داخل مغازه و بالکن روپوشیده به شارع و غیره پس از تصویب شورای اسلامی شهر بر عهده شهرداری میباشد (موضوع ماده ۱۰ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز ۱۳۹۵) و این موضوع نیز عین عدالت و رعایت قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی میباشد و شایان ذکر است که مطابق ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور، مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ اعتراض قرار نگیرد لازم الاجراء میباشد.
دفاعیات ماهوی:
۱- با توجه به اینکه دادنامه شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹- ۱۷؍۱۲؍۱۹۳۵ بدون حضور نماینده شورای اسلامی شهر تبریز و نماینده شهرداری تبریز صادر گردیده و هیچگونه دفاع کتبی و شفاهی در این مورد انجام نگرفته، بنابراین حکم مذکور مخالف اصل تناظر یا اصل حقوق دفاع است و با اخذ وحدت ملاک از ماده ۸ و ۴۰۶ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب سال ۱۳۹۲ چون آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری تاثیر مستقیم در حیثیت عمومی جامعه داشته بیشتر جنبه حق اللهی دارد لذا صدور رای غیابی یا به عبارت دیگر بدون حضور طرف دعوی پذیرفته شده نیست که دادنامه مذکور از این لحاظ قابل تامل است.
۲- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱؍۱۱؍۱۳۸۰ که ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال ۱۳۹۵ را ابطال نموده قابل عرض است که دادنامه های مذکور به موجب دادنامه شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۸-۳؍۲؍۱۳۸۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده و اخذ عوارض مازاد بر جریمه ماده ۱۰۰ با این مضمون که جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق ایرانی ناشی از اعمال مجاز محسوب میشود. بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد و مجاز شمرده شده است و شایان ذکر است که قبلاً نیز نسبت به ابطال ماده ۱۸ قانون تعرفه عوارض محلی شهر تبریز سال ۱۳۸۸ نیز که عیناً ماده ۱۸ سال ۱۳۹۵ میباشد شکایتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده بود که طی دادنامه شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ شکایت شاکی رد گردیده است. بنابراین موضوع ماده ۱۸ قانون تعرفه عوارض محلی از اعتبار امر مختومه بها برخوردار بوده و مجدداً قابل رسیدگی نبوده است.
۳- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره ۲۱۸-۹؍۴؍۱۳۸۷ اعلام میدارد که رای مذکور مربوط به افراز و تفکیک اراضی و اخذ قسمتی از زمین به صورت رایگان از مالکین بوده، همچنان که مستحضرید ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در سال ۱۳۹۰ اصلاح گردیده و مطابق تبصره ۳ آن تا ۲۵% سهم شهرداری و تا ۲۵% سهم سرانه های عمومی شهر توسط مقنن تعیین گردیده و با توجه به اینکه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری قبل از اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری توسط مجلس شورای اسلامی نوشته شده است دیگر با وضع قانون جدید ضمانت اجرایی ندارد و بایستی به ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها مصوب ۱۳۹۰ عمل نمود. لذا با وضع قانون جدید توسط مجلس شورای اسلامی، رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در زمان حاکمیت قانون سابق صادر شده است قابلیت استناد نبوده و ضمانت اجرایی ندارد و ترجیح دادن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قانون موخرالتصویب مجلس شورای اسلامی که مرجع قانونگذاری میباشد ترجیح بلامرجع میباشد که آن نیز از نظر اصول فقه محال است.
۴- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره ۷۷۰-۲؍۱۱؍۱۳۹۱ مبنی بر عوارض حذف یا کسری پارکینگ اشعار میدارد که تبصره ۵ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها اصلاحی مصوب ۲۷؍۶؍۱۳۵۸ صرفاً جریمه عدم احداث پارکینگ را معین نموده و تعیین عوارضات به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و آراء وحدت رویه ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۸-۲۳؍۲؍۱۳۸۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر عهده شورای اسلامی شهر میباشد.
۵- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره ۳۵۰-۲۵؍۳؍۱۳۹۴ که برای شهر رامیان صادر شده است. مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری از اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی است و از ماده ۲۶ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز ۱۳۹۵ که بر اساس ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه تحریر یافته است خروج موضوعی دارد و در خصوص ماده ۲۶ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز شکایتی از طرف اشخاص متعدد انجام گرفته بود که موضوع به کمیسیون تخصصی ارجاع و طی پرونده های کلاسه شماره ۹۲؍۶۴۷ - ۱۱؍۱۱؍۱۳۹۳ و ۹۱؍۸۹۲-۱۲؍۸؍۱۳۹۵ رای به رد شکایت شکات صادر گردیده است. بنابراین وقتی به موجب بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری توسط هیات تخصصی رای به رد شکایت صادر و از طرف سایر قضات دیوان در فرجه قانونی مورد اعتراض قرار نگرفته است موضوع قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را ندارد. لذا با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به آراء شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۹-۲۳؍۲؍۱۳۸۵ و ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریات و آراء کمیسیونهای تخصصی شماره ۹؍۶۴۷-۱۱؍۱۱؍۱۳۹۳ و ۹۱؍۸۹۲-۱۲؍۸؍۱۳۹۵ و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ که دادنامه معترض عنه (۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹) کاملاً مغایر با قوانین و مقررات و آراء صادره قبلی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است. تقاضای رسیدگی و ابطال آن از محضر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.»
۲- متن رای ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
«مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح مینماید.» نظر به اینکه در آراء شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱؍۱۱؍۱۳۸۰، ۲۱۸-۹؍۴؍۱۳۸۷، ۷۷۰-۲؍۱۱؍۱۳۹۱ و ۳۵۰-۲۵؍۳؍۱۳۹۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم، تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی، اختصاص قسمتی از املاک متقاضیان تفکیک و افراز به شهرداری به طور رایگان و یا وصول مبلغی معادل آن به عنوان هزینه خدمات تفکیک و افراز، عوارض حذف یا کسری پارکینگ و عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر ملایر در تصویب ماده ۶ تعرفه عوارض محلی سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در مورد زیربنای ساختانهای مسکونی مازاد بر پروانه یا بدون پروانه که در کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به صدور رای بر ابقاء بنا میگردد و شورای اسلامی شهر تبریز در تصویب قسمت اخیر شق ۶ بند الف-۱ ماده ۱۰، ماده ۱۷، شق ۱-۴ بند ۱ و بند ۳ ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۴ و مواد ۱۸، ۲۰، بند ۳ ماده ۲۳ و ماده ۲۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۵ در مورد زیربنای پروانه ساختمانی (عوارض مازاد بر تراکم)، ابقای اعیانی ها، تفکیک عرصه و افراز ناشی از تغییر یا تثبیت کاربری و مشرفیت و ارزش اضافه شده وضع عوارض کرده است، بنابراین موارد اخیرالذکر از مصوبات یاد شده شوراهای اسلامی ملایر و تبریز به لحاظ مغایرت با مفاد آراء هیات عمومی با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۹۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.»
۳- متن آراء شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ و ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
الف: رای شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیات عمومی:
«نظر به اینکه جرائم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب میشود. بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد.»
ب: رای شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیات عمومی:
«با توجه به این که طبق رای شماره ۵۸۷ مورخ ۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عنوان جریمه موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از عنوان عوارض شهرداریها که به موجب قوانین مربوط مجاز به وضع و دریافت آن بوده و هستند، متمایز شده است و حسب بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، شورای اسلامی شهر به وضع عوارض محلی مجاز است و عوارض موضوع ماده ۱۸ مصوبه مورد شکایت نیز در همین راستا تدوین و تصویب شده است. لذا مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال به نظر نمیرسد.»
۴- با موافقت رئیس دیوان عدالت اداری، رسیدگی به موضوع در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴؍۲؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: تعارض در آراء هیات عمومی محرز است.
ثانیاً: استدلال مصرح در آراء شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳، ۴۸-۳؍۲؍۱۳۸۵ و ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیات عمومی صحیح شناخته شد و مفاد رای شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ هیات عمومی منطبق با قانون نیست، در نتیجه مصوباتی که در رای شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ ناظر بر تجویز اخذ عوارض احداث بنا برای تخلفات ساختمانی بعد از جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در این رای ابطال شده بود، منطبق با قانون است و موجبی برای ابطال آنها وجود نداشته و در نهایت مصوبات مذکور از اعتبار لازم در بازه زمانی مربوط برخوردار بوده است.
مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری