رای شماره ۱۰۸۹ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۲۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۸۹
تاریخ دادنامه: ۲۶/۱۰/۱۳۹۶
کلاسه پرونده: ۹۵/۳۹۸
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵۴ تعرفه سال ۱۳۹۳ شهرداری سمنان مصوب شورای اسلامی شهر سمنان
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۸۸۶۵-۱۸/۲/۱۳۹۵ اعلام کرده است که:
" رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان سمنان و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهر سمنان با قوانین و مقررات موضوعه که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، ارسال میگردد به حکایت گزارش مزبور: اتحادیه تعاونیهای مسکن استان سمنان در سال ۱۳۸۳ زمینی را در بلوار نهضت شمالی شهر سمنان از سازمان مسکن و شهرسازی جهت ساخت مجتمع مسکونی ۲۶۲ واحدی دریافت نموده و با تکمیل بلوکهای مسکونی در سالهای ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ پایان کار ساختمانی واحدهای فوق صادر شده است. متعاقب تهیه نقشه های تفکیکی در سال ۱۳۹۳ اداره ثبت اسناد و املاک شهر مزبور از شهرداری سمنان بلامانع بودن تفکیک اعیانی را استعلام نموده و شهرداری در این مرحله تفکیک اعیانی را منوط به پرداخت عوارض تفکیک عرصه مطابق ماده ۵۴ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری دانسته است در حالی که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۰) اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی را به تجویز قانونگذار منوط کرده است و به موجب نظر فقهی شورای نگهبان، دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز با تجویز آییننامه و دستورالعمل مغایر با شرع میباشد.
همچنین بر اساس آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های ۲۱۸-۹/۴/۱۳۸۷، ۴۹۲-۴/۱۱/۱۳۸۹، ۴۵۹-۲۰/۱۰/۱۳۸۹ و ۳۳۶-۲۹/۹/۱۳۸۹ مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز ابطال شده است. بنا به مراتب ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهر سمنان مغایر با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و فاقد وجاهت قانونی تشخیص میگردد. خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. "
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" ماده ۵۴- عوارض تفکیک عرصه:
مالکین زمینهایی که پس از تفکیک به شهرداری مراجعه می نمایند قرارداد واگذاری و یا سند در صورتی که حق و حقوق شهرداری ناشی از تفکیک (واگذاری عرصه) پرداخت نشده باشد و یا اینکه بر اساس ماده ۱۰۱ تفکیک نشده باشند و یا تفکیک بر اساس ماده ۱۰۱ قبل از سال ۱۳۹۰ (قبل از اصلاح قانون ماده ۱۰۱ باشد) عوارض به شرح ذیل قابل وصول خواهد بود.
مسکونی: p ۵/۱
تجاری: p ۳
خدماتی: p ۵/۲
اداری: p ۴
صنعتی: p ۵/۱
سایر: p ۲
پلاکهایی که بعد از سال ۱۳۹۰ (بعد از اصلاح ماده ۱۰۱) بر اساس ماده مذکور تفکیک شده باشد و دارای قرارداد واگذاری باشند در صورتی که حق و حقوق شهرداری پرداخت نشده باشد و پلاکهای مذکور دارای سند مالکیت باشند و تقاضای تفکیک بنمایند در صورتی که مساحت بیش از ۵۰۰ متر باشد هزینه تفکیک طبق ماده ۱۰۱ و برابر جدول ذیل قابل وصول خواهد بود.
مساحت
با واگذاری شوراع (۲۵%)
بدون واگذاری شوارع (۲۵%)
تا ۷۵۰ متر مربع
۵%
۳۰%
تا ۱۰۰۰ متر مربع
۱۰%
۳۵%
تا ۲۰۰۰ متر مربع
۱۳%
۳۸%
بالای ۲۰۰۰ متر مربع
۱۵%
۴۰%
در صورتی که کمتر از ۲۵% عرصه واگذار گردد تفاوت تا ۲۵% به جدول فوق افزوده خواهد شد. املاکی که همزمان درخواست تفکیک و تغییر کاربری را دارند میبایست بابت هزینه های تفکیک و تغییر کاربری حداقل ۳۰% و حداکثر ۴۰% ارزش روز زمین را بر اساس جدول فوق پرداخت نمایند. پلاکهایی که دارای سند مالکیت بوده و مساحت آنها کمتر از ۵۰۰ متر باشد هزینه تفکیک مطابق جدول ذیل قابل وصول خواهد بود.
تجاری و خدماتی
۱۰% مبلغ کارشناسی
مسکونی
۸% مبلغ کارشناسی
صنعتی و کارگاهی
۶% مبلغ کارشناسی
اداری
۱۰% مبلغ کارشناسی
انباری و سایر کاربری ها
۵% مبلغ کارشناسی
املاکی مشمول افراز می گردند در زمان مراجعه به شهرداری برای املاک تا ۵۰۰ متر مربع به ازای کل مساحت و بیش از ۵۰۰ مترمربع به میزان مساحتی که افراز می گردند عوارض مطابق جدول فوق وصول میگردد.
تبصره: املاکی که در طرح تعریض قرار دارند در صورتی که بیش از ۵۰% ملک آنها تعریض گردد در صورتی که مالک بابت تعریض هیچ گونه غرامتی از شهرداری دریافت نکرده باشد مشمول این ماده نمی گردد. املاکی که از طریق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت تفکیک شده اند میبایست p ۱۵ بابت تبدیل، p۱۵ بابت تفکیک و همچنین هزینه آماده سازی و کسری حد نصاب وصول گردد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر سمنان به موجب لایحه شماره ۱۳۰۱/۹۵/۰۴-۱۷/۵/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
"ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً به استحضار می رساند در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر سمنان در اجرای تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر مغایرت ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری سمنان با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، بنا به دلایل و مستندات قانونی ذیل الذکر شکایت سازمان بازرسی کل کشور موجه و قانونی به نظر نمی رسد و تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد توضیحاً معروض میدارد به موجب ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که مورد استناد سازمان بازرسی کل کشور میباشد مقرر گردیده «دریافت هر گونه وجه یا کالا یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها و موسسات و شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوطه معین شده یا میشود ممنوع میباشد» بنابراین چنانچه پس از تصویب قانون مذکور در مقررات قانونی مواردی تصویب شود که در آن قانون وضع مقررات را تجویز نموده باشد مستثنی بوده و مشمول ممنوعیت موضوع ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نخواهد بود، زیرا به موجب تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ (موخر بر تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) مقررگردیده شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا ۱۵ بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند و به موجب تبصره ۴ ماده ماکور وزارت کشور موظف گردیده بر حسن اجرای این ماده در سراسر کشور نظارت نماید.
بنا به مراتب مذکور اولاً: تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده از مواردی است که در ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مبنی بر مقرراتی که وضع میشود پیش بینی شده است لذا تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مشمول ممنوعیت ماده ۴ قانون بخشی از مقررات مالی دولت نمی شود. ثانیاً: ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری سمنان نوعی عوارض محلی بوده که مستنداً به بند ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده که به وسیله مراجع قانونی از جمله وزارت کشور مورد تایید قرار گرفته است. همان طور که استحضار دارند آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد اشاره در شکواییه سازمان بازرسی کل کشور ناظر به مصوباتی است که شوراهای اسلامی شهر مقرر داشته اند که شهرداریها قسمتی از اراضی یا بهای آن را به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز دریافت نمایند. لکن ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر سمنان عوارض تفکیک بابت بهای قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک تلقی نمی شود زیرا در متن ماده ۵۴ تعرفه صریحاً اعلام گردیده عوارض مذکور به اراضی تعلق میگیرد که مالکین اراضی در واگذاری عرصه ناشی از تفکیک عوارض شهرداری را پرداخت ننمودهاند و اراضی که بعد از اصلاح قانون ماده ۱۰۱ شهرداریها تفکیک شده باشد عوارضی به آن تعلق نگرفته است. بنا به مراتب معروضه و موارد قانونی اشاره شده ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری سمنان مصوب شورای اسلامی شهر سمنان وفق مقررات قانونی و موازین شرعی بوده و شکایت سازمان بازرسی کل کشور فاقد وجاهت قانونی است لذا از هیات دیوان عدالت اداری رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. "
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع میشود و هیات مذکور با توجه به اینکه مصوبه در راستای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری به تصویب رسیده است و شورا همان حکم مقرر در قانون را بیان داشته و حکم و قاعده جدیدی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع نکرده است، به موجب دادنامه شماره ۱۹۲-۳۰/۸/۱۳۹۶ رای به رد شکایت شاکی صادر می کند. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
۱- با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری تعیین عوارض تفکیک با توجه به صلاحیتهای سازمان ثبت اسناد و املاک در این خصوص، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض تشخیص و ابطال شده است، بنابراین قسمت اول ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر سمنان که در آن مقرر شده است « مالکین زمینهایی که پس از تفکیک به شهرداری مراجعه می نمایند قرارداد واگذاری و یا سند در صورتی که حق و حقوق شهرداری ناشی از تفکیک (واگذاری عرصه) پرداخت نشده باشد و یا اینکه بر اساس ماده ۱۰۱ تفکیک نشده باشند و یا تفکیک بر اساس ماده ۱۰۱ قبل از سال ۱۳۹۰ (قبل از اصلاح قانون ماده ۱۰۱ باشد.) عوارض به شرح ذیل قابل وصول خواهد بود....»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
۲- نظر به اینکه در ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۹۰، قانونگذار در خصوص تفکیک اراضی کمتر از ۵۰۰ مترمربع تعیین تکلیف نکرده است، بنابراین قسمت آخر بند سوم ماده ۵۴ مصوبه مورد شکایت که در آن مقرر شده است « پلاکهایی که دارای سند مالکیت بوده و مساحت آنها کمتر از ۵۰۰ متر باشد، هزینه تفکیک مطابق جدول ذیل قابل وصول خواهد بود.» خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
۳- نظر به اینکه تبصره ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ در قسمتی که در آن مقرر شده «املاکی که از طریق ماده ۱۴۸ و ۱۴۷ قانون ثبت تفکیک شده اند میبایست p۱۵ بابت تبدیل، p۱۵ بابت تفکیک و همچنین هزینه آماده سازی و کسری حد نصاب وصول گردد.» با ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری از این جهت که ناظر به کلیه اراضی از جمله اراضی با متراژ زیر ۵۰۰ متر میباشد مغایرت دارد. بنابراین قسمت مذکور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر سمنان تشخیص داده شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
۴- نظر به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی که ناظر به دریافت قسمتی از ملک یا وجه آن در مقابل موافقت با تغییر کاربری میباشد خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین آن قسمت از بند سوم ماده ۵۴ مورد شکایت که مقرر میدارد «املاکی که همزمان درخواست تفکیک و تغییرکاربری را دارند میبایست بابت هزینه های تفکیک و تغییر کاربری حداقل ۳۰% و حداکثر ۴۰% ارزش روز زمین را بر اساس جدول فوق پرداخت نمایند.»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر سمنان تشخیص شد و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری