رای شماره ۲۹۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۲۵

تاریخ دادنامه: ۵؍۱۱؍۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۱۳۱۰

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۶ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۶ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" نظر به اینکه طبق ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها، کمیسیون ماده صد مرجع انحصاری رسیدگی به تخلفات ساختمانی است و قبل از فرایند رسیدگی، شورای اسلامی شهر و شهرداری صلاحیتی جهت ورود به موضوع و تعیین عوارض ندارد ولکن در مانحن فیه قبل از اصدار رای از کمیسیون مربوطه عوارضی در خصوص کسب در استفاده از کاربری مغایر وضع گردیده که شایان ذکر است استفاده از کاربری مغایر با غیرمرتبط، منحصر به استفاده تجاری نیست و سایر استفاده ها نظیر اداری، صنعتی و غیره ممکن است صورت گیرد. لذا در سایر کاربریها کسبی صورت نمی گیرد و عوارض کسب در خصوص آنها سالبه به انتفاء موضوع است و در موارد مذکور عوارض سالیانه بهره برداری موقت از ساختان‌ها است که وفق آرای شماره ۴۹۰-۴۸۹ مورخ ۲۴؍۵؍۱۳۹۶ و ۸۵- ۱۲؍۲؍۱۳۹۶ صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین طبق ماده ۸۰ قانون نظام صنفی کشور مصوب ۱۳۹۲ صدور پروانه کسب برای اماکن و کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. همچنین برخی مشاغل و حرف نیز نظیر وکالت، پزشکی، سردفتری، دفتر روزنامه و دیگر مشاغل مندرج در قوانین خاص نظیر مشاغل خانگی مجاز به استقرار در اماکن با کاربری مسکونی هستند واخذ عوارض بهره برداری موقت با عنوان عوارض کسب از آنها مغایر قانون است.

در خصوص استفاده تجاری در کاربری غیر نیز طبق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها « در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیر تجاری، محل کسب یا پیشه یا تجار دائر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالکی یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می کند.» لذا با عنایت به ضمانت اجرای خاص قانونی و عدم پیش بینی هر نوع عوارض در قانون در این خصوص، وضع عوارض مارالذکر واجد وصف جریمه یا مجازات بدون منشاء قانونی است که مغایر با اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی است ایضاً وفق ماده ۱۷ تعرفه عوارض معترض به عوارض سالیانه محل فعالیت کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی غیرمشمول قانون نظام صنفی مصوب گردیده که وضع ماده ۱۶ علاوه بر آن مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین نظر به اینکه وفق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۱ که با عدم نسخ طبق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، معتبر بوده و دارای نفوذ قانونی است. عوارض باید متناسب با خدمات ارائه شده و مابه ازای آن باشد در حالی که در مانحن فیه شهرداری نمی تواند ارائه دهنده خدماتی باشد لذا مغایر با ماده فوق است.

از سوی دیگر طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و نیز تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ اخذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد واصل بر عدم صلاحیت دستگاه ها و مقامات اداری در وضع عوارض غیر از موارد منصوص قانونی است وایضا، وفق ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ درخواست با دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداریها ممنوع است. لذا نظر به مراتب معنونه فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض معترض به، مغایر قانون وخارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد، لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر اراک از زمان تصویب مستنداً به مواد ۱۲، ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ماده ۱۶: عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها

عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها به ازای هر متر مربع ×K×P۱%، علاوه بر ماده ۱۶ محاسبه و اخذ می‌گردد.

به استناد ماده ۷ قانون شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ شهرداری مکلف است ضوابط شهرسازی را رعایت نماید. از طرفی مالکین نیز مکلفند در کاربری های قید شده در پروانه ساختمانی یا در طرح های توسعه شهری فقط بر اساس کاربری قید شده در ملک استفاده بنماید. در صورتی که هر مالک خلاف ضوابط شهرسازی در ملک از کاربری مغایر استفاده نماید. شهرداری باید مراتب را به کمیسیون ماده صد ارجاع تا اقدامات لازم به عمل آید. تا زمانی که فرآیند کمیسیون ماده صد طی گردد مالک یا ذینفع مکلف است عوارض سالیانه کسب را برابر این ردیف به شهرداری پرداخت نماید.

تبصره (۱): مستند به تبصره ۳ ماده ۲۷ قانون نظام صنفی کشور پرداخت عوارض توسط اشخاص موضوع این ماده موجب احراز هیچ یک از حقوق صنفی نخواهد بود.

تبصره (۲): وصول این عوارض هیچ گونه حقی در خصوص تغییر کاربری برای صاحب ملک ایجاد نمی کند. "

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اراک و سرپرست شهرداری این شهر به موجب لوایح با متن مشابه به شماره ۶۴۳ و ۷۲۴۹۳-۱۲؍۵؍۱۴۰۰ توضیح داده اند که:

" اولاً: در امکان رسیدگی به شکایات اشخاص از مصوبات شوراها از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری تردید جدی وجود دارد همچنان که همان مرجع به موجب دادنامه شماره ۵۷۹- ۲۳؍۴؍۱۳۹۳ با تصریح به اینکه رسدیگی به درخواست ابطال مصوبات شورای اسلامی روستا از این حیث که در زمره صلاحیتهای احصاء شده در بند ۱ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیست، موجبی برای رسیدگی به شکایت از مرجع مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه ننموده اند، وانگهی مفاد رای اخیر وحدت رویه شماره ۹۷۲- ۳۰؍۹؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان برای رسیدگی به شکایات از اقدامات و تصمیمات شوراهای اسلامی شهر نیز استدلال فوق را تایید می‌نماید. ثانیاً: در خصوص عوارض مورد شکایت نکته ای که همواره تاکنون مورد غفلت آن مرجع قرا رگرفته آن است که قانونگذار وضع و وصول عوارض مورد شکایت را مجاز دانسته همچنان که در بند (د) تبصره ۹ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۹ به عوارض صدور گواهی بهره برداری اشاره نموده و به بیان دیگر همین که قانونگذار در مقرره فوق وزارتخانه های آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را با لحاظ شرایط مقرر از پرداخت عوارض موصوف معاف دانسته نشانگر آن است که نفس و اصل وضع عوارض صدور گواهی بهره برداری موقت از نظر وی مجاز بوده و متاسفانه این نکته ای است که تاکنون مورد غفلت واقع شده همچنان که در مقرره فوق به عوارض نقل و انتقال و تغییر کاربری املاک نیز اشاره شده در حالی که متاسفانه ملاحظه می‌گردد آن مرجع بدون توجه به حکم قانونی یاد شده در موارد متعدد رای به ابطال عوارض نقل وانتقال و تغییر کاربری املاک داده است. ثالثاً: مطابق بند ۱۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهردارای مصوب ۱۳۷۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع ومیزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عموم دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ نیز وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده و شایسته ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در بند (ب) رای شماره ۷۹- ۲۱؍۲؍۱۳۹۵ به اختیار قانونی شوراها برای وضع عوارض محلی تصریح و تاکید نموده است، اکنون با عنایت به مجموع مراتب یاد شده استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت مطروحه را می‌نماید. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابط مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید...» با توجه به اینکه ساز وکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایر با حکم مقرر در بند ۲۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره ۴۸۹-۲۴؍۵؍۱۳۹۶ و ۸۵-۱۲؍۲؍۱۳۹۶ این هیات نیز اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختان‌ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال ۱۴۰۰ که تحت عنوان عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختان‌ها به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری