رای شماره ۳۳۶ مورخ ۱۳۹۰/۰۸/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

تاریخ رای:دوشنبه ۹ آبان ۱۳۹۰

شماره دادنامه:۳۳۶

کلاسه پرونده:۷/۸۹

شاکی:سازمان بازرسی کل کشور

موضوع:ابطال بندهای ۳-۴-۱۶ طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره ۱۷۷۴ مورخ ۱۸/۱۰/۱۳۸۰ شورای اسلامی شهر کرمان

گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه تقدیمی به شماره ۱۰۸۱۲۰/۸۸/۳۰۲ - ۱۳۸۸/۱۲/۲۲، ابطال بند ۳-۴-۱۶ طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره ۱۷۷۴ - ۱۳۸۰/۱۰/۱۸ شورای اسلامی شهر کرمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " با احترام بند ۳-۴-۱۶ طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره ۱۷۷۴- ۱۳۸۰/۱۰/۱۸ شورای اسلامی آن شهر از جهت انطباق با قوانین مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل ایفاد می‌شود: الف: در بخشی از طرح تفصیلی شهر کرمان با عنوان «سایر ضوابط تفکیک» آمده است: « هنگام تفکیک اراضی، علاوه بر پیش‌بینی و تخصیص معابر متناسب و مورد نیاز و سرانه‌های احتیاجات عمومی محله‌ای باید به تناسب اندازه زمین تا ۲۵% برای احتیاجات عمومی شهری- ناحیه‌ای و اراضی معوض طرحها در نظر گرفته شود. نحوه اعمال این ضوابط و جزئیات اجرایی آن بنا به پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای شهر (یا قائم مقام آن) و کمیسیون ماده۵ تعیین می‌شود...» همچنین در بند ۳-۴-۱۶ طرح تفصیل مذکور با عنوان «محاسبه و تعیین سهم خدمات و فضاهای عمومی» مقرر شده است: «... از هر قطعه زمین در هنگام تفکیک باید درصدی از سطح کل آن بابت سهم فضاهای عمومی و خدماتی به شرح زیر به شهرداری واگذار شود...» ب: از طرف دیگر، در راستای طرح تفصیلی مذکور، شورای اسلامی این شهر مبادرت به صدور مصوبه شماره ۱۷۷۴ - ۱۳۸۰/۱۰/۱۸ با عنوان «دستورالعمل نحوه محاسبه درصد مربوط به تاسیسات شهری املاک و اراضی داخل محدوده خدماتی شهر کرمان» کرده است که بنابر مفاد آن، اشخاص برای تفکیک اراضی خویش مکلف به پرداخت سهم سرانه شهری بر اساس قیمت کارشناسی روز و یا واگذاری زمین به عنوان سهم سرانه خدمات رفاهی و یا مبالغ آن خواهند بود. از جمله در بند ۶ بخش تذکرها مقرر شده است: «به طور کلی به هنگام تفکیک، سهم شهرداری می‌باید در قالب قطعاتی از ملک دریافت شود. در صورتی که تامین سهم شهرداری به دلیل کوچک بودن مساحت ملک، سهم شهرداری (ملاک حد نصاب) میسر نباشد در قالب وجه و بر مبنای قیمت کارشناسی روز تقویم و محاسبه خواهد شد». ج: مطابق بند ۳ ماده ۲ قانون «تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۲۲ از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران «بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه‌های تفصیلی» معین شده است. از این رو در قانون مذکور چنین اختیاری برای کمیسیون ماده ۵ یعنی تعیین و الزام اشخاص به واگذاری قسمتی از ملک خود و یا معادل قیمت آن پیش‌بینی نشده است، به علاوه شورای اسلامی شهر کرمان نیز اختیار چنین الزامی را ندارد. لذا با عنایت به این که هیچ یک از قوانین مربوط به تعیین حدود و وظایف مراجع مذکور مجوز تحدید حقوق و مالکیت افراد موضوع مصوبه‌های یاد شده را ارائه نکرده است و هیچ قانونی نمی‌تواند مستند توجیه موارد خلاف قانون این مصوبه‌ها باشد، خواهشمند است موضوع در اجرای تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، در هیات عمومی دیوان مطرح تا در باب ابطال مصوبات یاد شده تصمیم قانونی اتخاذ شود و از نتیجه این سازمان را مطلع فرمایند. " در پاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شهر کرمان به موجب لایحه دفاعیه شماره ۷۴۹ مورخ ۱۳۸۹/۰۴/۱۵ توضیح داده است که: " در خصوص دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور به شماره ع/۸۹/۷ مورخ ۱۳۸۹/۰۱/۲۱ به خواسته ابطال بند ۶ تذکرهای مصوبه ۱۷۷۴ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۱۸ شورای اسلامی شهر کرمان و مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری به جهت این که شورای مذکور اختیار وضع این مصوبه را نداشته است به استحضار می‌رساند: اولاً: در ماده ۲ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری وظایف متعددی برای بهتر شدن وضعیت شهرها در امور شهرسازی و معماری به عهده این شورا قرار داده است از جمله در بند ۲ اختیار تعیین راه کار مناسب برای استفاده بهینه از فضاهای عمومی شهر در تداخل با فضاهای خصوصی افراد به شورای یاد شده تفویض شده است، بنابراین ذکر یک وظیفه از وظایف قانونی شورای مزبور از سوی سازمان بازرسی و مغایرت آن با اختیار قانونی وضع مصوبه مورد تعرض، صحیح به نظر نمی‌رسد، لذا با توجه به وظیفه شهرداریها در خصوص تامین فضاهای عمومی و احداث معابر مصوب و مورد نیاز شهر از یک طرف و نبودن بودجه و منبع تامین درآمد برای ایفای این وظیفه مهم از طرف دیگر، شورای اسلامی شهر کرمان (با رعایت جمیع حقوق شهروندان و تکلیف هر شهروند در جهت تامین قسمتی از بودجه اجرای طرحهای عمومی) مصوبه مذکور را صادر کرده است. پس بر خلاف آن چه سازمان بازرسی برای توجیه دادخواست خود اعلام کرده است، به هیچ وجه شورای اسلامی شهر کرمان سلب مالکیت اشخاص از زمین و ملک آنها را نکرده است و شخص را در جهت ایفای تکلیف شهروندی خود به دادن زمین و یا بهای آن بر اساس متراژ مورد تفکیک مخیر کرده است. پس آن چه موجب این استدلال شده است تفسیر جنبه سلبی نسبت به مصوبه و اقدامات شهرداری است در حالی که شهرداری نه خواسته و نه می‌تواند از مالکان سلب مالکیت کند. لذا با عنایت به مراتب فوق، تبعات ناشی از مصوبه مورد تعرض و احیاناً ابطال آن باید مدنظر اعضای هیات عمومی دیوان قرار گیرد. چرا که قطعاً بار مالی ناشی از ابطال این مصوبه نهایتاً به گردن شهرداری باقی خواهد ماند و افراد متمول دارای چندین هکتار زمین که از این بابت سود هنگفت ناشی از ارزش افزوده اراضی را (که بعضاً باغات از آب افتاده و خشک شده است) می‌برند و این با عدل و انصاف منطبق نیست. مضافاً آن مقدار از اراضی متقاضیان که در طرحهای مصوب در مسیر معابر و شوارع و فضاهای عمومی قرار می‌گیرد بدون انتقال مالکیت به شهرداری از اختیار آنان خارج می‌شود و فقط مساحت خارج از شبکه معابر در اداره ثبت به نام مالکان و متقاضیان باقی می‌ماند و سند به نام آنان صادر می‌شود. لذا این مصوبه از این منظر، منافاتی با قوانین استنادی ندارد. صرف نظر از مراتب فوق چون شهرداری مستنداً به ماده ۸ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری موظف به اجرای مصوبات شورای شهر و شورای عالی شهرسازی که مربوط به وزارت مسکن و شهرسازی است، دعوای طرح شده به تنهایی علیه شورای شهر به دلیل عدم توجه به نوع دعوا قابل رسیدگی نخواهد بود. لذا رد دادخواست مطرح شده مورد استدعاست. " شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و اداره کل راه و شهرسازی استان کرمان [مسکن و شهرسازی استان کرمان] از ارسال لایحه دفاعیه خودداری می‌کند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

نظر به این که مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌های شماره ۴۹۲ - ۱۳۸۹/۱۱/۰۴ و ۴۵۹ - ۱۳۸۹/۰۱/۲۰ و ۳۹۳ - ۱۳۸۹/۰۹/۲۹ و ۲۱۸ - ۱۳۸۷/۰۴/۰۹ و ۹۶۴ - ۱۳۸۶/۰۹/۱۱ مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است بنابراین به استنادحکم قانونی صدرالذکر و با وحدت ملاک از آراء مذکور، هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات مورد اعتراض را در آن قسمت که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک و یا افراز به عنوان تامین احتیاجات عمومی شهری است، به موجب بند یک ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور اعلام می‌ دارد. بدیهی است قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰/۰۱/۲۸ با رعایت ماده ۲ قانون مدنی حاکمیت خود را دارا خواهد بود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدجعفر منتظری