رای شماره ۷۵۲ مورخ ۱۳۹۵/۰۹/۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۷۵۲

تاریخ دادنامه: ۳۰/۹/۱۳۹۵

کلاسه پرونده: ۹۰/۹۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک صادرات کرمان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۰ و تبصره های آن از مصوبه شماره ۸۳۳-۴/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر رفسنجان

گردش کار: بانک صادرات کرمان به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۰ و تبصره های آن از مصوبه شماره ۸۳۳-۴/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر رفسنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با احترام و تحیت به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر رفسنجان طی مصوبه ۸۳۲-۴/۱۱/۱۳۸۸ مبادرت به وضع و تعیین عوارض در موارد مختلف نموده که ماده ۱۰ این مصوبه که مورد استناد شهردار منطقه ۲ رفسنجان واقع گردیده نسبت به بانک‌ها یا اداراتی که پروانه یا پایانکار قانونی قبل از تصویب مصوبه اخذ کرده اند نیز تکالیفی برقرار و در نتیجه شهردار منطقه ۲ رفسنجان به استناد همین ماده مصوبه مرقوم وجهی خارج از حدود قانون و عرف از این بانک مطالبه نموده است. مصوبه شورای اسلامی شهر رفسنجان و بالنتیجه نامه شماره ۱۳۷۳۰/۷/ش۲-۹/۱۲/۱۳۸۹ شهرداری منطقه ۲ رفسنجان به دلایل مشروحه ذیل خارج از حدود اختیارات قانونی و مخالف با قوانین موضوعه است.

اهم دلایل این بانک در ابطال مصوبه فوق الذکر به شرح ذیل است:

۱- چنانکه عمومات حقوقی و از جمله ماده ۴ قانون مدنی اشعار می‌دارد اثر قانون همواره نسبت به آتیه است و نمی تواند به حقوق مکتسب اشخاص که در تحت حاکمیت قانون سابق به دست آمده لطمه وارد نماید.

توضیح آن که بانک صادرات کرمان به موجب پروانه ساختمانی در مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۷۳ موفق به اخذ پروانه ساختمانی مورد نظر گردیده و در مورخ ۱۹/۹/۱۳۷۹ (تقریباً ده سال قبل از مصوبه شورای شهر رفسنجان) موفق به اخذ پایانکار این ساختمان بر اساس قوانین و مقررات وقت شده است حقوقی که بانک تحت حاکمیت قوانین حاکم بر زمان اخذ پروانه و پایانکار و گواهی عدم خلاف اخذ کرده نمی تواند از ناحیه شورای اسلامی شهر رفسنجان در سال ۱۳۸۸ مورد تعرض واقع گردد اصول حقوقی نافی چنین اختیاری برای شورای شهر و شهرداری یاد شده می‌باشد.

۲- ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی شوراهای اسلامی سایر مراجع را از برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای ارائه کنندگان خدماتی که قانون مزبور برای آنها مالیات یا عوارض معین کرده نهی نموده است. اقدام شورای اسلامی شهر رفسنجان در برقراری عوارض مغایرت صریح با مفاد ماده یاد شده دارد.

۳- هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای شماره ۳۴۴-۳۰/۴/۱۳۸۸ وضع عوارض کسب و مشاغل در مورد بانک‌ها و شعب آنها در خارج از صلاحیت شورای اسلامی دانسته و مصوبه شورای اسلامی مبنای رای را ابطال نموده است. ملاک رای وحدت رویه یاد شده که به ماده ۵ قانون تجمیع عوارض مصوب سال ۱۳۸۱ استناد شده با توجه به تکرار همین حکم در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده قابل تسری به موضوع حاضر وعوارض تعیینی شورای اسلامی شهر رفسنجان است.

۴- در خصوص نامه ۱۳۷۳۰/۷/ش۲-۹/۱۲/۱۳۸۹ شهردار منطقه ۲ رفسنجان علاوه بر اینکه ادله فوق که در ابطال مصوبه به شورای شهر رفسنجان اشاره شده عیناً قابل تسری است، ضمناً نامه فوق الذکر از جهت دیگری محکوم به ابطال و بی اعتباری است چرا که به موجب تبصره ۲ ماده ۱۰ مصوبه شورای اسلامی شهر رفسنجان بانک‌هایی که قبلاً پروانه یا پایانکاری اخذ نموده وظیفه نسبت به تامین پارکینگ یافته اند و تبصره یک همان ماده شهرداری را از اخذ عوارض حذف یا کسر پارکینگ ممنوع نموده است. حال آن که شهردار منطقه ۲ رفسنجان به موجب نامه یاد شده مطالبه وجه در ازای کسری ادعایی پارکینگ را کرده است. این امر حتی با مصوبه استنادی شهرداری منطقه ۲ رفسنجان در تعارض است.

خواهشمند است با توجه به مراتب و در نظر داشتن اینکه وضع مصوبات خلاف قانون و تسری آن در جهت نادیده گرفتن حقوق مکتسب اشخاص و تعیین مبلغ گزاف ۷۵۰/۴۱۳/۵۳۵/۴ ریال تنها جهت یک شعبه بانک نتیجه ای جز همه گیر شدن این قانون شکنی و در نتیجه اجحاف به آحاد جامعه نخواهد داشت. استدعا دارد با ابطال ماده ۱۰ و تبصره های آن از مصوبه ۸۳۳- ۴/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر رفسنجان و نیز ابطال نامه شماره ۱۳۷۳۰/۷/ش۲-۹/۱۲/۱۳۸۹ شهرداری منطقه ۲ رفسنجان موجبات حفظ بیت المال و حقوق سپرده گزاران بانک و اجرای قانون فراهم شود.»

متن مصوبه شماره ۸۳۳- ۴/۱۱/۱۳۸۸ که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

«........

........

ماده ۱۰- عوارض کسر یا حذف پارکینگ

تبصره ۱: مجتمع های تجاری، بازارچه ها، کلینیکهای پزشکی و مرکز درمانی مشابه موظف به تامین پارکینگ می‌باشند و ضمناً شهرداری حق اخذ عوارض حذف و یا کسر پارکینگ در موارد فوق را ندارد در صورت عدم تامین پارکینگ مالک موظف است نسبت به تامین و واگذاری زمین مناسب در همان محدوده اقدام لازم را به عمل آورد.

تبصره ۲: ادارات و موسسات دولتی و بانک‌ها و شرکتها که قبلاً پروانه و یا پایانکار از شهرداری اخذ نموده‌اند در سال حاضر نیز امکان تامین پارکینگ را در مجموعه مورد نظر را دارند، موظفند نسبت به تامین پارکینگ اقدام نمایند شهرداری موظف است نسبت به بازدید از ساختان‌های فوق الذکر اقدام و تمهیدات لازم را برای حصول اطمینان از تامین پارکینگ به کارگیرد.

تبصره ۳: کلینیکهای پزشکی مجاز و دارای مجوز شهرداری اعم از دولتی و غیر دولتی نیز موظف به تامین پارکینگ می‌باشند.

تبصره ۴: واحدهای مسکونی که توام با تجاری هستند و زیربنای تجاری نیز زیر ۱۰۰ مترمربع قرار دارد ماخذ و نحوه عوارض پارکینگ تجاری p۳۵ می‌باشد. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر رفسنجان به موجب لایحه شماره ۲۴۵-۲/۴/۱۳۹۰ توضیح داده است که:

« با سلام و تحیات وافره

احتراماً عطف به نامه شماره ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۹۰۲۴-۱۴/۲/ آن شعبه محترم مشتکی عنه شهرداری رفسنجان در خصوص شکایت بانک صادرات کرمان به مدیریت عاملی بهمن ابراهیمی به خواسته ابطال ماده ۱۰ و تبصره های ذیل مصوبه شماره ۸۳۳- ۴/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر رفسنجان و نهایتاً ابطال نامه ۱۳۷۳۰/۷۱۵/۱۲/۸۹ شهرداری منطقه ۲ توجه آن قضات محترم را به موارد آتی به شرح ذیل معطوف می دارد:

اولاً: لازم به ذکر است شورای اسلامی شهر بر اساس اختیارات حاصله از مفاد بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱/۲/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی مبادرت به تصویب عوارض مورد بحث نموده و عوارض تصویبی پس از تایید استانداری محترم کرمان ماذون از طرف وزارت کشور به اطلاع عموم رسیده و از طریق جراید محلی اعلان گردیده است.

ثانیاً: بر اساس قوانین و مقررات جاریه علی الخصوص قانون شهرداری و همچنین مصوبه شورای عالی اداری صدور پروانه، گواهی عدم خلاف، گواهی پایانکار ساختان‌ها در سطح شهرداریهای کشور به منظور تسریع و بهبود روشها و گردش کار اداری و همچنین جلوگیری از استعلام متعدد از ادارات (آب، برق...) صادر می‌گردد و سندی که بتوان به عنوان این که ساختمان هیچ گونه تخلفی را ندارد، استفاده نمود غیر واقعی است، چه بسا در مواردی به دلیل خلاء قوانین و یا ابهام در قوانین شهرداری برای تسریع در کار ارباب رجوع شهرداری نسبت به صدور پایانکار اقدام نماید و قوانین و مقررات جدید نافی ماده ۴ قانون مدنی نیست، ضمن اینکه در قسمت اخیر ماده فوق الذکر به صراحت بیان شده (اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر این که در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.)

از طرفی تبصره ۷ ماده ۱۰ مصوبه صدرالذکر شورای اسلامی شهر رفسنجان به صراحت اعلام نموده ادارات و موسسات دولتی و بانک‌ها که قبلاً پروانه یا پایانکار اخذ نموده‌اند و در حال حاضر امکان تامین پارکینگ را در مجموعه مورد نظر دارند موظفند نسبت به تامین پارکینگ اقدام نمایند در غیر این صورت شهرداری مجاز به دریافت عوارض موصوف می‌باشد.

ثالثاً: مفاد ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده ناظر بر موارد احصاء شده در این ماده می‌باشد و نمی توان آن را به موارد دیگر از جمله عوارض پارکینگ تعمیم داد و از طرفی مصوبه شورا با رعایت تبصره ۱ ماده فوق الذکر کلیه جوانب امر را مد نظر قرار داده و تایید آن توسط استانداری محترم کرمان طی نامه شماره ۲۳۶۶۵/۱ ۱۰/۱۱/۱۳۸۶ موید این ادعا است.

رابعاً: بر اساس تبصره ذیل ماده ۷۷ قانون شوراها صرف نظر از اقدامات قانونی شهرداری رفسنجان که فوقاً آمد عوارض تصویبی پس از ارسال هر نوع مصوبه در وزارت کشور قابل وصول است و وزیر کشور می‌تواند در هر مقطعی که وصول آن نوع عوارض را منطبق بر قانون نداند نسبت به اصلاح و لغو آن اقدام نماید و نتیجه این که پس از گذشت ۴ ماه از مصوبه شورای اسلامی شهر و آگهی و اعلان عمومی به نظر نمی رسد عوارضی که صرفاً بر اساس زمان و مکان و شرایط محلی تصویب شده و اکثر قریب به اتفاق بانک‌ها و ادارات دولتی پرداخت نموده‌اند ناقض ماده ۴ قانون مدنی باشد.

خامساً: به صراحت ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی رسیدگی به مطالبات، میزان، نحوه محاسبه و سایر موضوعات مربوطه و عوارضی که توسط شوراها مصوب می‌شود و یا عوارض محلی که قبلا توسط مراجع ذی صلاح وضع شده است کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداریها می‌باشد و به صراحت در تبصره ذیل ماده فوق الذکر بیان شده تجدیدنظر در قبال آراء کمیسیون مذکور در صلاحیت دیوان محترم عدالت اداری است. بنابراین شاکی محترم ابتدا می‌بایست در کمیسیون فوق الذکر طرح دعوا و در صورت اعتراض از طریق دیوان عدالت اداری اقدام می نمود.

سادساً: استناد شاکی به رای وحدت رویه ۳۴۴- ۳۰/۴/۱۳۸۸ دیوان عدالت اداری وجاهت قانونی ندارد چرا که موضوع آن مربوط به عوارض کسب و مشاغل می‌باشد و ارتباطی به مانحن فیه ندارد و از طرفی شاکی در بند ۴ دادخواست مطروحه سعی نموده تبصره ۱و ۷ ماده ۱۰ مصوبه شورای اسلامی شهر رفسنجان را مبهم جلوه دهد در حالی که تبصره یک ناظر بر بانک‌های فاقد پروانه و یا پایانکار است و آنهایی که وصف اخیر را دارا می‌باشد مشمول تبصره ۷ ماده ۱۰ همین مصوبه هستند.

در نهایت نظر به موارد معنونه و مدارک و مستندات پیوست و اینکه شاکی با تفسیر به رای مواد قانونی در دادخواست مطروحه علیه شورای شهر و شهرداری ایجاد ابهام نموده از آن قضات بصیر و آگاه انتظار دارد برای جلوگیری از تضییع حقوق شهرداری و عدم ایجاد بدعتی نو در آینده برای فرار از پرداخت عوارض از سوی اشخاص، حکم مقتضی را اصدار فرمایید. »

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین کرده است، بنابراین ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۸۹ شهرداری رفسنجان مصوب شورای اسلامی شهر رفسنجان در خصوص وضع عوارض کسر یا حذف پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری